作者：陶希東（上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員）

　　伴隨人類文明進(jìn)程而產(chǎn)生的行政區(qū)劃制度，是維護(hù)世界秩序、國(guó)家發(fā)展、民族和諧、地方安寧的一項(xiàng)重大政治創(chuàng)新。我國(guó)是一個(gè)擁有五千多年悠久歷史的多民族國(guó)家，中華民族從古至今的發(fā)展演變史，也是一部恢弘的“國(guó)家政區(qū)變革創(chuàng)新史”。古今實(shí)踐充分證明，形成國(guó)土空間劃分合理、空間權(quán)力高效配置、層次幅度科學(xué)匹配的行政區(qū)劃制度，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，具有特殊而重大的多重功效與意義。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視我國(guó)的區(qū)域發(fā)展問題和行政區(qū)劃工作，強(qiáng)調(diào)“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)，用不好也可能成為掣肘�！�2019年1月1日國(guó)家正式施行了《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，2022年5月1日開始實(shí)施《地名管理?xiàng)l例》，可以看到全國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整工作總體穩(wěn)中有序推進(jìn)。6月22日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議上通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見》，為我國(guó)未來行政區(qū)劃改革調(diào)整確立了“行動(dòng)指南”和“根本遵循”。

　　新時(shí)代我國(guó)行政區(qū)劃改革需要遵循好五大原則

　　面對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，我國(guó)的行政區(qū)劃在發(fā)揮政區(qū)固有政治功能、歷史優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，需要順勢(shì)而為，適時(shí)開展適應(yīng)性調(diào)整與改革創(chuàng)新，發(fā)揮好政區(qū)綜合功效。這是如期實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的“先手棋”和“關(guān)鍵一招”，要求我們?cè)趯?shí)際工作中遵循五個(gè)方面的基本原則。

　　一是有利于維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的政治安全原則。新時(shí)代，人類總體安全與和平發(fā)展的大勢(shì)沒有變，但全球局部戰(zhàn)事時(shí)有發(fā)生，地緣政治安全的復(fù)雜性、不確定性在上升。我國(guó)古代經(jīng)驗(yàn)啟示我們，充分發(fā)揮好、利用好政區(qū)對(duì)促進(jìn)國(guó)防安全、國(guó)內(nèi)政治安全的效應(yīng)，是所有行政區(qū)劃調(diào)整改革必須遵守的第一指導(dǎo)原則。具體而言：首先，在特殊國(guó)防沿線地區(qū)，參照三沙市模式，實(shí)行特殊標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)設(shè)置高級(jí)別政區(qū)，高規(guī)格配置力量，確保地緣政治安全穩(wěn)定。其次，在首都、國(guó)防戰(zhàn)略城市等地，也可以實(shí)行特殊政區(qū)體系。再者，全國(guó)任何地方的政區(qū)改革調(diào)整，都必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到政區(qū)工作的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，行政區(qū)劃的重大改革、重要政策、重大調(diào)整由黨中央研究決策，著力加強(qiáng)黨中央對(duì)行政區(qū)劃工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

　　二是有利于形成全國(guó)大市場(chǎng)、大循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)高效原則。新時(shí)代的行政區(qū)劃改革創(chuàng)新，要與國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、政府改革戰(zhàn)略等相適應(yīng)、相配合，完善行政區(qū)劃調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)行政區(qū)劃同相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)銜接，發(fā)揮政區(qū)在構(gòu)筑全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、構(gòu)建新發(fā)展格局中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)特殊的體制背景下，行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，往往呈現(xiàn)一種特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”格局，這是一種正面性和負(fù)面性兼具的合理化現(xiàn)象。未來的政區(qū)改革，要努力發(fā)揮好“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的正向功能，在一些明顯受制于政區(qū)分割的“經(jīng)濟(jì)洼地”、中西部弱中心區(qū)域，要利用區(qū)劃調(diào)整手段（合并或城市升級(jí)等），整合、激發(fā)、釋放本應(yīng)有的區(qū)域發(fā)展活力。而在市場(chǎng)化程度高、城市密度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的都市圈、城市群，要率先探索行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相分離的制度，抑制“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)向阻隔效應(yīng)，形成有特色的跨政區(qū)新管理體制，做全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)大循環(huán)的“排頭兵”“引領(lǐng)者”。

　　三是有利于滿足傾聽人民呼聲的社會(huì)原則。全心全意為人民服務(wù)，讓人民共同過上幸福的美好生活，是黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。行政區(qū)劃內(nèi)含的戶籍、福利等民生因素，使得任何區(qū)劃調(diào)整變動(dòng)直接關(guān)系著普通百姓的日常生活。尤其是一些邊界地區(qū)，政區(qū)的差異可能使得當(dāng)?shù)匕傩赵谌雽W(xué)、住房、就業(yè)、救助等方面面臨諸多新的困難。因此，新時(shí)代的政區(qū)改革調(diào)整要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，任何區(qū)劃調(diào)整都要本著“改善人民生活品質(zhì)”這一核心目的，謹(jǐn)防區(qū)劃變動(dòng)造成當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娎�益的損害，更要嚴(yán)防不合理區(qū)劃引發(fā)群體性事件或社會(huì)沖突。同時(shí)，要建立健全行政區(qū)劃調(diào)整中的專家論證機(jī)制、公眾參與機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制，多聽人民的意見和呼聲，提高各級(jí)各類行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性、透明度，增強(qiáng)民眾的獲得感、滿意度、幸福感。

　　四是有利于弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)和歷史積淀的文化原則。這一點(diǎn)突出體現(xiàn)在區(qū)劃調(diào)整中的命名或地名變更方面。地名是歷史文化的重要載體，蘊(yùn)含著人們對(duì)美好生活的期盼，或是沉淀著當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)生活的印記，或是記錄著某種自然地理特征和人文風(fēng)貌，更關(guān)系著人們的歸屬感和社會(huì)凝聚力。因此，新時(shí)代的政區(qū)調(diào)整改革，要嚴(yán)格遵循《地名管理?xiàng)l例》的規(guī)定，更多地從有利于傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀文化的角度出發(fā)，既要對(duì)明顯不合理的專名重復(fù)等情況進(jìn)行合理化變更，又要防止命名、更名“任性而為”，杜絕地名混亂、混淆、重復(fù)、怪異、崇洋等不良現(xiàn)象，努力讓地名煥發(fā)生機(jī)、激發(fā)活力、留住“鄉(xiāng)愁”，充分發(fā)揮地名在服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)等方面的作用。

　　五是有利于自然單元完整和國(guó)土韌性發(fā)展的生態(tài)原則。中國(guó)是一個(gè)地形復(fù)雜、地理類型多樣、河流湖泊眾多的國(guó)家，生態(tài)安全、國(guó)土韌性是“發(fā)展和安全兩件大事”的重要內(nèi)容。在現(xiàn)實(shí)中，自然地理單元和行政區(qū)完全耦合的情況非常少見，行政區(qū)劃分割自然地理單元是常態(tài)，這也是造成一些跨界地區(qū)生態(tài)問題長(zhǎng)久難治的重要制度根源。因此，新時(shí)代的行政區(qū)劃改革調(diào)整，要充分考慮河流、湖泊、海洋、濕地、礦區(qū)、生態(tài)防護(hù)林、水源地等生態(tài)單元的安全議題，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，要多做有利于生態(tài)完整性、國(guó)土韌性力的區(qū)劃調(diào)整，積極探索“空氣污染保護(hù)區(qū)”“水源涵養(yǎng)區(qū)”“生態(tài)示范區(qū)”“海洋保護(hù)區(qū)”等跨政區(qū)管理新單元，用區(qū)劃的力量創(chuàng)造藍(lán)天、碧水、凈土、青山，助推美麗中國(guó)建設(shè)。

　　新時(shí)代我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整改革要處理好三大關(guān)系

　　行政區(qū)劃調(diào)整改革要保持謹(jǐn)慎，對(duì)權(quán)力抱有敬畏，辯證處理好一些重大關(guān)系。

　　處理好頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新之間的關(guān)系。行政區(qū)劃制度作為國(guó)家的全方位權(quán)力配置，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和體現(xiàn)，既需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，也需要地方實(shí)踐創(chuàng)新。從國(guó)家層面而言，要加強(qiáng)研究我國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置歷史經(jīng)驗(yàn)，組織開展戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，擬定行政區(qū)劃總體規(guī)劃思路，形成與時(shí)代發(fā)展要求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、大國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)及地位相適應(yīng)的行政區(qū)劃戰(zhàn)略格局，始終保持行政區(qū)劃發(fā)展的正確方向和道路，成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家治國(guó)理政的重要工具。同時(shí)，要因地制宜，鼓勵(lì)地方在全國(guó)行政區(qū)劃戰(zhàn)略框架內(nèi)，依法有序地開展行政區(qū)劃改革的實(shí)踐探索，在消除區(qū)劃不合理、不適應(yīng)問題的同時(shí)，激發(fā)政區(qū)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的內(nèi)在活力。

　　處理好相對(duì)穩(wěn)定與動(dòng)態(tài)調(diào)整之間的關(guān)系。習(xí)近平總書記明確指出，“要堅(jiān)持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準(zhǔn)的不動(dòng)、時(shí)機(jī)條件不成熟的不改”，這為全國(guó)各地、各類區(qū)劃調(diào)整提供了根本遵循，也是辯證的科學(xué)方法。政區(qū)作為上層建筑，一定會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而調(diào)整變動(dòng)，以更好地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步的需要，但行政區(qū)劃調(diào)整是一項(xiàng)涉及地方政府、企業(yè)、居民等多元利益主體的敏感型政務(wù)，一定要在總體保持穩(wěn)定的前提下，推行漸進(jìn)式、適應(yīng)性的改革調(diào)整方略，把國(guó)家安全、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福放在首位，成熟一個(gè)、論證一個(gè)、調(diào)整改革一個(gè)，尋求最大利益公約數(shù)，切不可為了某些特殊地方利益而“硬調(diào)整”，以免給國(guó)家安全穩(wěn)定和社會(huì)和諧帶來不必要的麻煩。

　　處理好剛性調(diào)整與柔性跨界治理的關(guān)系。行政區(qū)劃并不是解決所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的“萬能工具”，既不能低估行政區(qū)劃調(diào)整的作用，更不能高估或迷戀行政區(qū)劃的作用，特別是在解決因政區(qū)造成的“碎片化”問題時(shí)，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能，健全市場(chǎng)體系，讓市場(chǎng)真正在資源配置中發(fā)揮決定性作用。因此，除了某些政區(qū)格局采取科學(xué)規(guī)范的剛性調(diào)整外，更要發(fā)揮現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，采取靈活、柔性的跨界治理，構(gòu)筑“不打破行政邊界、破除行政阻隔”的跨政區(qū)、跨部門、跨層級(jí)治理新格局。