國務(wù)院總理溫家寶在前不久召開的全國依法行政工作會議上的講話，專章涉及健全行政問責制度，他要求“研究行政問責立法相關(guān)問題”。近年來，各地行政問責已受到越來越多的重視。但由于缺乏可操作的法律規(guī)范，行政問責在實際操作等方面還存在較多問題。特別是行政問責在問責主體、問責客體、問責程序以及責任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。這里，記者就推進行政問責的制度化、程序化和法治化，進行了一些探討，供讀者參考。

　　“問責風暴”刮起

　　有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督

　　2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責開始大規(guī)模實施，問責走入大眾視野中。

　　2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發(fā)，時任國家環(huán)�？偩志珠L的解振華引咎辭職，成為公務(wù)員法實施以來中國首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問責：2007年江蘇省無錫“水危機”引發(fā)了一場“環(huán)保風暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員因在對相關(guān)企業(yè)違法排污上“工作不到位”或“監(jiān)管失責”，分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發(fā)生“9·8”尾礦庫潰壩重大責任事故，這是40多年來尾礦庫潰壩最嚴重的一起事故，影響惡劣，孟學農(nóng)被中央免去山西省委副書記、常委職務(wù)，并同意其引咎辭去山西省省長職務(wù)的請求。

　　近年來，隨著越來越多的官員因為問題被追究責任，“問責風暴”吸引了人們越來越多的關(guān)注。

　　“問責是國家機關(guān)對機關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導干部，由于故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責，影響管理秩序和管理效率，貽誤工作，或者損害管理相對人合法權(quán)益，造成不良影響和后果的行為，所進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度”，中國政法大學副校長馬懷德教授告訴記者，行政問責制是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責任政府的必然要求。

　　“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”，越來越深入人心。通過“問責風暴”，人們意識到，政府如果沒有履行好相關(guān)職責，給人民生命財產(chǎn)安全帶來了損失或者引發(fā)了社會安全事件造成社會不穩(wěn)定，政府有關(guān)官員、政府集體或者職能部門就要承擔相應(yīng)的責任。

　　國務(wù)院法制辦有關(guān)負責人表示，“問責風暴”是依法行政原則中職權(quán)法定與權(quán)責一致的具體體現(xiàn)，行政問責在逐步走向制度化過程中，內(nèi)在地體現(xiàn)了責任政府的理念，也體現(xiàn)了政府勇于承擔責任的姿態(tài)。此外，行政問責制是監(jiān)督行政機關(guān)及公務(wù)人員是否依法行政和追究相關(guān)人員行政責任的有效形式。與行政訴訟、行政復議和申請國家賠償?shù)谋O(jiān)督效果相比，行政問責的監(jiān)督更為直接，因為“問責”直接涉及領(lǐng)導干部的“烏紗帽”和升降獎罰。

　　“當事故災(zāi)難發(fā)生、有人被問責之后，所有官員會普遍增強緊迫感和責任意識。從這個意義上來說問責制對公務(wù)人員具有很強的警戒作用�！瘪R懷德說。

　　行政問責艱難前行

　　認識存誤區(qū)，行動有偏差

　　近年來，行政問責的對象和適用范圍不斷擴大，為數(shù)眾多的行政官員因行政失當失職而被追究責任。行政問責對增強政府責任意識，提高行政應(yīng)急能力和行政效率具有明顯效果。不過，在行政問責過程中也出現(xiàn)了一些誤區(qū)。

　　在我國，目前問責路徑比較單一，通常都是“上問下”，即上級對下級問責。“問責被看成了上級對下級具體過失的懲罰�！瘪R懷德說，其實，這只是單向?qū)κд`官員的懲罰，而非真正意義上的問責，這樣容易把責任局限于具體的事件，擺脫不了下級官員只對領(lǐng)導負責而忽視公眾利益的弊端。問責要解決的關(guān)鍵問題是，確保政府與官員在日常工作中就承擔起責任，一旦發(fā)生問題，包括人大、政府乃至社會公眾都可以啟動問責程序，而不僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部“上級問責下級”。

　　現(xiàn)實中，當發(fā)生了責任事故之后，人們的慣性思維是“誰是負責人，就找誰”。在一些地方的問責規(guī)定中，也都把責任指向了行政首長�！案鶕�(jù)責任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時，就意味著要承擔相應(yīng)的行政責任。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務(wù)人員，只要有行政失當行為，都應(yīng)當成為行政問責的對象�！瘪R懷德認為，把數(shù)量眾多的一般公務(wù)人員排除在問責對象之外，顯然不利于對行政權(quán)力的有效制約。

　　在現(xiàn)實生活中，重大問題的決策通常由黨委常委會研究、書記“拍板”，行政首長在黨委中往往都擔任副手。而按照目前的問責慣例，一旦出現(xiàn)問題只追究行政首長的責任，黨委書記卻不用擔責�！霸谝粋�單位，到底是黨委書記負責，還是行政首長負責？目前沒有透明合理的判斷依據(jù)。”馬懷德說，這需要形成規(guī)范統(tǒng)一的制度安排。

　　在以往的一些地方問責中，行政問責名義上是行政首長負責，實際上只追究分管副職領(lǐng)導的責任。行政問責制在一些地方演變成了副職負責制，這就偏離了行政問責的初衷。

　　“我國行政問責制目前還限于對比較顯性的執(zhí)行層面的責任追究，問責尚處于權(quán)力問責向制度問責的過渡階段�！瘪R懷德說。

　　問責需要制度化安排

　　加快立法步伐，嚴格執(zhí)法監(jiān)督

　　我國問責制在某種程度上只是一種“運動式的問責”，因此帶有濃重的人治色彩。啟動問責，制度化安排必不可少。我國關(guān)于這方面的規(guī)定散見于一些單行法律中，沒有專門的行政問責方面的法律法規(guī)，對政府責任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度不夠，或者過于原則，無法追究。馬懷德認為，目前行政問責在問責主體、問責事由、問責程序以及責任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。如此問責才能擺脫“風暴”，走向“常態(tài)”。

　　近年來，我國從中央到地方關(guān)于行政問責的立法嘗試在不斷進行。2003年7月，國內(nèi)首個政府行政問責辦法——《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出臺了行政問責制度。2004年7月1日，國內(nèi)首個省級行政首長問責辦法——《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》正式實施。2005年2月，《浙江省影響機關(guān)工作效能行為責任追究辦法(試行)》出臺，將“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、廣西和甘肅等地都出臺了行政問責的相關(guān)規(guī)定。

　　 中央也在行政問責方面進行了一系列探索。2004年4月，中共中央批準實施的《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》，詳細列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，為問責制度化提供了依據(jù)。2009年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，規(guī)定了七種情形將對黨政領(lǐng)導干部實行問責。

　　“針對目前行政問責制立法相對滯后的現(xiàn)狀，我們必須增強法治意識，加快立法步伐，盡快制定完善行政問責制的各項法律法規(guī)，早日實現(xiàn)行政問責在全國范圍內(nèi)的規(guī)范化、制度化�！瘪R懷德表示。

　　“加快立法固然重要，但是更重要的是嚴格執(zhí)法和加強監(jiān)督”，國務(wù)院法制辦有關(guān)負責人說，當前行政問責過程中司法介入落后于行政處理，行政處理代替司法處罰，外部問責不力等現(xiàn)象，都說明我國當前最迫切的問題還是執(zhí)行和監(jiān)督問題。即使將來立了法，執(zhí)行和監(jiān)督問題仍應(yīng)該是重中之重。

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