在財富生產(chǎn)與分配的競爭性領(lǐng)域中,誰投入誰獲益,公權(quán)不得與民爭利,不得從民眾那里獵取經(jīng)營性資產(chǎn)。
平度征地縱火案,令人發(fā)指。作案嫌犯雖然是當(dāng)?shù)卮逯魅魏统薪ㄉ蹋湺诉是在征地。
有人說,為了公益而開發(fā)利用土地,可以強(qiáng)行征地,可以強(qiáng)行拆除民房。這是謬見。
當(dāng)代文明發(fā)達(dá)國家也會有經(jīng)濟(jì)開發(fā),也會有城市建設(shè),但這些活動絕不能成為強(qiáng)征強(qiáng)拆的前提。通常,交通樞紐等重要控制性設(shè)施會先于城市建設(shè),購買土地的市場價格不高。政府出價不僅高于市場價格,還會考慮購買行為對周邊利益相關(guān)人的影響。一些國家雖然也規(guī)定,在關(guān)鍵控制性公共設(shè)施建設(shè)選擇地點(diǎn)有唯一性、不可更改時,政府可以按嚴(yán)格程序強(qiáng)行購買,但現(xiàn)實(shí)操作中因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)轿,?qiáng)行購買極少發(fā)生。
對于上述情形以外的更廣大的其他建設(shè)用地,政府會僅僅出臺“負(fù)面清單限制”,給土地的所有者以極大權(quán)利,絕無強(qiáng)行購買的理由。政府不需要擔(dān)心一條街道上有幾個“釘子戶”而妨礙城市景觀建設(shè)。即使多數(shù)議員或百姓認(rèn)為一個“釘子戶”的行為所引起的城市景觀不是他們所喜歡的,他們也不會祭出“公共利益”的旗幟,采取“拔釘子”的極端行為。因?yàn)槿藗兌,公共利益極容易成為多數(shù)人的話語霸權(quán),它一旦踐踏少數(shù)人的權(quán)利,最終所有人都不會逃過少數(shù)人的命運(yùn)。
經(jīng)驗(yàn)證明,以上情形不僅不會限制一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,反而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加健康、城市更加美麗。越是尊重個人權(quán)利,城市就越有多樣性,越有可能避免“千城一面”。
一位著名城市規(guī)劃師說,城市的美麗是一個“意外”,絕非政府的統(tǒng)一規(guī)劃能夠造就。英國一位世界著名規(guī)劃師曾到深圳市考察,他看了“城中村”、自發(fā)形成的商業(yè)街以及市中心區(qū)三類地方。事后,他以專業(yè)眼光做出的評價是:“城中村”最好,市中心區(qū)最差。
我們一再講要建國際性都市,于是大拆大建,可是我們真正懂得城市美學(xué)嗎?我們能理解最被瞧不起的農(nóng)民自發(fā)形成的城市建筑系統(tǒng)卻得到國際專業(yè)人士贊美嗎?
中國農(nóng)民的集體土地權(quán)利,天經(jīng)地義是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。當(dāng)年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成立時,集體并沒有給農(nóng)民支付對價;按官方的說法,農(nóng)民因自愿而加入集體經(jīng)濟(jì)。從法理上說,這樣的集體經(jīng)濟(jì)沒有權(quán)力剝奪農(nóng)民對自己土地的原始權(quán)利。任意打著公共利益的旗號,讓農(nóng)民按政府定價交出土地,是公權(quán)對私權(quán)的嚴(yán)重侵犯。
實(shí)際上,有兩條基本行為規(guī)則構(gòu)成當(dāng)代人類文明的基礎(chǔ)。一是在財富生產(chǎn)與分配的競爭性領(lǐng)域中,誰投入誰獲益,公權(quán)不得與民爭利,不得從民眾那里獵取經(jīng)營性資產(chǎn);二是在公共領(lǐng)域,凡是利益相關(guān)區(qū)的民眾都應(yīng)平等享有公權(quán)所提供的公共服務(wù),不得有任何歧視性。前一原則的實(shí)施必須以產(chǎn)權(quán)明晰為前提,以此為保證,國家才有活力,經(jīng)濟(jì)才能繁榮。后一原則的實(shí)施必須以公權(quán)合理設(shè)置為前提,借此社會才能和諧,弱勢階層的基本利益才能得到關(guān)照。
將這兩個原則應(yīng)運(yùn)到集體土地規(guī)劃管理中,就是要允許農(nóng)民在經(jīng)營性領(lǐng)域擁有必要的土地財產(chǎn)權(quán),在設(shè)定底線用途的前提下,讓他們自主決定土地的利用方式,自主按照市場原則交易土地權(quán)利;同時,由此引起的某種社會不平等,由公共資源的再分配加以彌補(bǔ),公權(quán)機(jī)構(gòu)不去直接下手干預(yù)經(jīng)營性領(lǐng)域的土地利用方式。唯其如此,土地資源才能得到高效永續(xù)利用。
國家還要在土地規(guī)劃管理體制上下大工夫。中央政府可做土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)、大江大河治理、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的維護(hù)以及土地司法體系的建設(shè);省級政府的工作重心可放在環(huán)境保護(hù)方面;行政性市、區(qū)、縣級政府在遵守上位法的前提下,可協(xié)調(diào)制定轄區(qū)土地利用規(guī)劃原則。在此基礎(chǔ)上,將土地實(shí)際利用規(guī)劃權(quán)力完全下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)一級自治共同體;如果沒有這樣的共同體,需要通過改革建立起來。有了這樣的改革,非法強(qiáng)征強(qiáng)拆一類惡行必定會遠(yuǎn)離中國社會。(黨國英)