□中央紀(jì)委、監(jiān)察部早在2005年即已完成對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理,將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)
□“用巡視以解決管得著的看不見(jiàn),用派駐以解決看得見(jiàn)的管不著”是中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公以來(lái)一以貫之并扎實(shí)推進(jìn)體制改革的兩大支點(diǎn)
□隨著巡視由臨時(shí)改為正式機(jī)構(gòu),派駐機(jī)構(gòu)從雙重領(lǐng)導(dǎo)改為統(tǒng)一管理,手腳得以延伸,耳目得以聰明,監(jiān)督力度得以加強(qiáng),查案力度得以加大
2009年年末,湖北省紀(jì)委監(jiān)察廳“派出紀(jì)工委監(jiān)察局”掛牌,這是湖北省紀(jì)委設(shè)立的第一個(gè)綜合派出機(jī)構(gòu)!凹o(jì)工委監(jiān)察局”干部的提拔使用、人員編制、辦公經(jīng)費(fèi)等均由省紀(jì)委監(jiān)察廳統(tǒng)一管理,相對(duì)獨(dú)立,負(fù)責(zé)對(duì)湖北省信訪局、省委財(cái)經(jīng)辦、省法制辦、省防空辦、省三峽辦、省政府參事室、省扶貧辦、省政府采購(gòu)中心等8家單位進(jìn)行監(jiān)督檢查、案件調(diào)查、督促協(xié)調(diào)指導(dǎo)、受理舉報(bào)申訴等。
這是近年來(lái)各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在派駐機(jī)構(gòu)改革方面的一個(gè)縮影,類似的舉措不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)道。中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記賀國(guó)強(qiáng)指出,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理,是黨中央為改革和完善紀(jì)律檢查體制作出的重大決策,是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重大舉措。
那么,派駐機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中究竟是如何發(fā)揮作用的,為什么要進(jìn)行派駐機(jī)構(gòu)的改革,改革的效果又如何呢?
■“看得見(jiàn)的管不著,頂?shù)米〉恼静蛔 ?/STRONG>
體制不順、力量分散,派駐紀(jì)檢干部不敢監(jiān)督、無(wú)力監(jiān)督
“我這個(gè)紀(jì)檢干部簡(jiǎn)直就是個(gè)閑職。”湖南省醴陵市某局派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)曾經(jīng)向市委抱怨。
傳統(tǒng)的派駐機(jī)構(gòu)模式中,派駐紀(jì)檢干部業(yè)務(wù)上受紀(jì)委監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo),但工資、福利待遇、人員編制都在駐在單位。紀(jì)檢干部被雙重領(lǐng)導(dǎo)的處境,使他們難以獨(dú)立地行使職權(quán)。一方面,一個(gè)機(jī)構(gòu)只有一兩個(gè)人的編制,紀(jì)檢干部身兼數(shù)職,諸多事務(wù)纏身;另一方面,紀(jì)檢組長(zhǎng)作為單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員,雙重身份的尷尬導(dǎo)致很難發(fā)揮監(jiān)督職能。
“在現(xiàn)行體制下,班子成員對(duì)‘一把手’的決定,有不同意見(jiàn)也是‘反對(duì)無(wú)效’!苯K省鹽城市某局派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)告訴記者,“我曾經(jīng)遇到過(guò)幾次局領(lǐng)導(dǎo)班子投票表決,明明班子成員私底下都反對(duì)一把手的決策,但是敢怒而不敢言。對(duì)明顯違反政策的做法,只有我一個(gè)人投反對(duì)票或棄權(quán)票,根本起不了作用。時(shí)間長(zhǎng)了,一把手認(rèn)為你老跟他過(guò)不去,就背著你私底下運(yùn)作一些事,或者故意跟你過(guò)不去,你的處境就會(huì)很尷尬,甚至被孤立、被排擠!
于是,在一些政治生態(tài)惡化的地區(qū)和單位,就出現(xiàn)了“看得見(jiàn)的管不著,管得著的看不見(jiàn);頂?shù)米〉恼静蛔,站得住的頂不;干得好的上不去,上得去的干不好”這樣一種怪現(xiàn)象。體制不順,力量分散,監(jiān)督乏力,獎(jiǎng)懲失準(zhǔn),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理模式,已不能適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)新形勢(shì)。
■“分兵把守下不了手,收回五指才是拳頭”
實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督分離,避免分散兵力虛以應(yīng)付
2004年十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出,要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制,全面實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。自此,各地各部門逐步開(kāi)展了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的改革。
深圳、成都、呼和浩特等地先后進(jìn)行了類似的嘗試。多數(shù)地區(qū)成立了“大紀(jì)檢組”或紀(jì)工委,模式主要分為兩類,在市縣機(jī)關(guān)主要是分職能派駐即歸口設(shè)置,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道主要是分片派駐即分塊設(shè)置。以深圳市寶安區(qū)的改革為例,全區(qū)10個(gè)街道紀(jì)工委、監(jiān)察室的行政編制進(jìn)行整合,成立7個(gè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組,向10個(gè)街道派駐4個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察組,實(shí)行在街道分片派駐;在區(qū)直機(jī)關(guān)按職能部門派駐,分行業(yè)設(shè)置3個(gè)區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察局)派出機(jī)構(gòu),各派駐紀(jì)檢監(jiān)察組人、財(cái)、物由區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察局)管理。
在湖北省,隨州市、赤壁市實(shí)行的是綜合派出模式,即面向市(縣)直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立紀(jì)工委、監(jiān)察分局,實(shí)行綜合派出,統(tǒng)一管理。嘉魚縣、陽(yáng)新縣、孝昌縣實(shí)行的是重點(diǎn)派駐和綜合派出相結(jié)合的模式,即對(duì)縣直重點(diǎn)部門還是按原模式,實(shí)行單一派駐,面向其他部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則設(shè)立紀(jì)工委、監(jiān)察分局,實(shí)行綜合派出,統(tǒng)一管理。在同一模式上,各地的具體操作根據(jù)各地實(shí)際情況不同而定。
“眾所周知,監(jiān)督工作的重點(diǎn)在于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督,難點(diǎn)是對(duì)‘一把手’進(jìn)行有效及時(shí)的監(jiān)督!毙⒉h紀(jì)委副書記、監(jiān)察局長(zhǎng)鄭林平說(shuō),“‘分兵把守’式的監(jiān)督容易下不了手,改革后,監(jiān)督力量得到了整合,重拳出擊更加有力。派出紀(jì)工委監(jiān)察局與被監(jiān)督單位的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系更加純粹了,工作關(guān)系、干部管理、后勤保障等都將不再受制于被監(jiān)督單位,監(jiān)督效果非常明顯!彼榻B,僅該縣紀(jì)工委監(jiān)察分局成立的前兩個(gè)月,就對(duì)11項(xiàng)重大決策、大額資金使用開(kāi)展了監(jiān)督檢查,受理信訪舉報(bào)17件,轉(zhuǎn)立案3件,處理違紀(jì)黨員干部4人。
■從“同體監(jiān)督”走向“異體監(jiān)督”
改革“一把手”體制,形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制衡
就派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,記者采訪了中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李永忠。
他說(shuō):“鄧小平同志在改革開(kāi)放之初,就高屋建瓴地提出了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革必須解決‘權(quán)力過(guò)分集中’這一‘總病根’。從十一屆三中全會(huì)決定恢復(fù)重建中央紀(jì)委及地方各級(jí)紀(jì)委以來(lái),改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察體制成為這30年政治體制改革的一個(gè)重要方面。用巡視以解決管得著的看不見(jiàn),用派駐以解決看得見(jiàn)的管不著,也因此成為中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公以來(lái)一以貫之并扎實(shí)推進(jìn)體制改革的兩大支點(diǎn)。”
他認(rèn)為,隨著巡視由臨時(shí)改為正式機(jī)構(gòu),派駐機(jī)構(gòu)改為統(tǒng)一管理,手腳得以延伸,耳目得以聰明,監(jiān)督力度得以加強(qiáng),查案力度得以加大。
但他同時(shí)坦言,目前各地對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的改革依然處于摸著石頭過(guò)河階段,各地派駐紀(jì)檢監(jiān)察干部在實(shí)踐工作中遇到的矛盾依然很多,困難依然不小!芭啥,駐而合污”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,派駐干部統(tǒng)管不易、交流困難;統(tǒng)派統(tǒng)管標(biāo)準(zhǔn)不一,缺乏獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制,不少派駐干部是在憑黨性、憑良心干活。按片設(shè)立“大紀(jì)檢組”雖然便于監(jiān)督,但職級(jí)不好解決,對(duì)所在片各點(diǎn)的情況也容易若明若暗。這些問(wèn)題有待于在深化改革中不斷解決。
李永忠表示,目前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)力推的派駐和巡視工作,其核心都是變“同體監(jiān)督”為“異體監(jiān)督”,從而加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的效果。“有效的監(jiān)督,其前提必須是不同的體!崩钣乐艺f(shuō),“對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理,不是不相信同級(jí)黨組。而是遵循監(jiān)督原理、監(jiān)督規(guī)律的必然之選。因?yàn)樵俸玫牡,也砍不著自己的刀把;再好的外科醫(yī)生,也難以給自己動(dòng)大手術(shù)。只有對(duì)當(dāng)前普遍存在的監(jiān)督者與被監(jiān)督者混為一體的現(xiàn)象,積極穩(wěn)妥地進(jìn)行改革,使同體監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楫愺w監(jiān)督,才能形成有效的監(jiān)督制衡力和科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)!
他指出,派駐機(jī)構(gòu)改革是在現(xiàn)有體制下對(duì)異體監(jiān)督的小嘗試,能起到偵察兵和打前站的作用,是權(quán)宜之計(jì)。“要根治目前廣泛存在的‘一把手’權(quán)力過(guò)分集中和難以監(jiān)督的問(wèn)題,必須對(duì)黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真改革,解決‘議行合一’這一老大難問(wèn)題。特別要通過(guò)黨代會(huì)常任制改革的深化,以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效分離,從而找到加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,發(fā)展黨內(nèi)民主的有效實(shí)現(xiàn)形式!
“令人鼓舞的是,不僅建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)等觀點(diǎn)已經(jīng)寫進(jìn)黨的重要報(bào)告,而且在2008年的第十七屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上,胡錦濤總書記在講話中也首次提到了‘監(jiān)督的制衡力’這一概念。這都說(shuō)明,黨中央對(duì)于建立健全科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)是認(rèn)同的,對(duì)更好地加強(qiáng)監(jiān)督的嘗試是贊成的、鼓勵(lì)的!崩钣乐艺f(shuō)。
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派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的作用
對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理,有利于派駐機(jī)構(gòu)保持相對(duì)的獨(dú)立性,增強(qiáng)其權(quán)威性,強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職能,逐步完善對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。這項(xiàng)改革,對(duì)于充分發(fā)揮派駐機(jī)構(gòu)的職能作用,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督,深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作,具有十分重要的意義。
派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理帶來(lái)的變化
強(qiáng)化了監(jiān)督職責(zé)。過(guò)去派駐機(jī)構(gòu)也有對(duì)駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé),但在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下,派駐機(jī)構(gòu)難以充分發(fā)揮監(jiān)督的職能作用。實(shí)行統(tǒng)一管理后,進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督職責(zé),并把監(jiān)督作為派駐機(jī)構(gòu)第一位的職責(zé),把派駐機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)的情況,作為考核派駐機(jī)構(gòu)工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn),這樣就強(qiáng)化了派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能;
加大了查辦案件力度。實(shí)行統(tǒng)一管理后,派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門直接領(lǐng)導(dǎo),重要情況和問(wèn)題直接向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門請(qǐng)示、報(bào)告,這樣更有利于派駐機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮職能作用,加大查辦案件的工作力度。
中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)去年核實(shí)違紀(jì)線索471件
2009年,中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)查辦違紀(jì)違法案件工作取得新進(jìn)展,全年受理信訪舉報(bào)35466件,初步核實(shí)違紀(jì)線索471件,立案96件,結(jié)案80件,給予黨政紀(jì)處分87人。
2009年,中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)還指導(dǎo)駐在部門機(jī)關(guān)紀(jì)委及所屬系統(tǒng)查辦案件543件,協(xié)調(diào)辦案269件。絕大多數(shù)派駐機(jī)構(gòu)建立了案件線索集中管理制度和案件線索集體排查制度,案件管理更加規(guī)范。
三門峽市推行“大紀(jì)檢組”模式
河南省三門峽市撤銷對(duì)所駐在單位的一對(duì)一派駐,實(shí)行完全獨(dú)立于駐在單位的“大紀(jì)檢組”制,紀(jì)檢組的規(guī)格由原來(lái)的副縣級(jí)提升為正縣級(jí)。
所謂“大紀(jì)檢組”模式的具體內(nèi)容是:市紀(jì)委、監(jiān)察局撤銷原有的“一對(duì)一”派駐紀(jì)檢組,成立10個(gè)大紀(jì)檢組,覆蓋全市63個(gè)設(shè)黨組的工作部門及直屬事業(yè)單位等。每組負(fù)責(zé)6至7個(gè)單位。紀(jì)檢組由現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)改為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo),力圖改變過(guò)去存在的隸屬駐在部門、監(jiān)督難等弊端。
深圳推進(jìn)基層派駐機(jī)構(gòu)改革
深圳市寶安區(qū)將全區(qū)10個(gè)街道紀(jì)工委、監(jiān)察室進(jìn)行整合,成立7個(gè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組,實(shí)行在街道分片派駐,在區(qū)直機(jī)關(guān)按職能部門派駐,由區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察局)垂直管理,派駐紀(jì)檢監(jiān)察組工作重點(diǎn)集中在辦案、糾風(fēng)和監(jiān)督三方面。
改革以“整合力量、統(tǒng)一管理”為主線。與改革前相比,派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)將帶來(lái)“四大變化”:整合監(jiān)督力量。將全區(qū)10個(gè)街道紀(jì)工委、監(jiān)察室的行政編制進(jìn)行整合,不增加機(jī)構(gòu)、不增加編制、不增加人員。實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局對(duì)7個(gè)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo),對(duì)各派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作和干部實(shí)行統(tǒng)一管理。強(qiáng)化監(jiān)督職能。突出專業(yè)化、規(guī)范化、制度化監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)區(qū)直部門、街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)有關(guān)領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。確保工作成效。設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)后,街道、區(qū)直單位和有關(guān)領(lǐng)域的反腐倡廉建設(shè)應(yīng)切實(shí)得到加強(qiáng),尤其是加強(qiáng)對(duì)駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。
對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理主要是對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作、干部工作實(shí)行統(tǒng)一管理,這既是派駐機(jī)構(gòu)充分履行監(jiān)督職責(zé)的主要條件,也是派駐機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮作用的體制保障和組織保障。(記者 姜潔)
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