原標(biāo)題:北京擬將霾列入氣象災(zāi)害引發(fā)學(xué)者強(qiáng)烈質(zhì)疑

　　法制網(wǎng)記者 郄建榮

　　根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站今天發(fā)布的環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報,包括北京在內(nèi)的京津冀多個城市以及太原、鄭州、濟(jì)南甚至西安均出現(xiàn)了重度至嚴(yán)重空氣污染。事實上,今天入秋以來,只要是靜風(fēng)、靜穩(wěn),幾乎都沒有躲過空氣污染。目前,空氣污染無疑已經(jīng)成為人們的心腹之患。

　　為解決空氣污染這一難題,包括環(huán)保部門在內(nèi)的多個政府部門都在努力。然而,12月1日,北京市人大常委會發(fā)布的《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案修改二稿)》(以下簡稱《草案》)第二款的規(guī)定引起了國內(nèi)外著名法學(xué)家、科學(xué)家以及學(xué)者的高度關(guān)注,他們紛紛提出質(zhì)疑。

　　《草案》第二款明確將霾列為氣象災(zāi)害。對此,全國人大代表、資深環(huán)境法專家、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅;天津大學(xué)法學(xué)院院長、環(huán)境法專家孫佑海;北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁;國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文;中國科學(xué)院大氣物理研究所研究員王自發(fā);美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇;美國加州環(huán)保局環(huán)境管理工程師開根森;美國杜克大學(xué)昆山環(huán)境研究中心主任張俊杰等均提出反對意見。

　　他們認(rèn)為,人類活動排放大量污染物是造成霾的根本內(nèi)因,霾的本質(zhì)是污染,與自然災(zāi)害有著根本區(qū)別。同時,將霾列為氣象災(zāi)害,不僅與上位法規(guī)定的氣象災(zāi)害范疇不一致,還將產(chǎn)生污染者可以“依法脫責(zé)”等問題,造成法律適用的混亂。

　　任何人都可排放污染物而無須承擔(dān)法律責(zé)任

　　在呂忠梅看來,將“霾”列為氣象災(zāi)害,作為一個立法問題,需要從科學(xué)和法律兩個方面加以分析。

　　她告訴《法制日報》記者,從科學(xué)上看,如果將以氣象變化方式表現(xiàn)的污染——“霾”定義為氣象災(zāi)害,那么以大氣污染的其它形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等是否都要定義為氣象災(zāi)害�！�。如果這樣,幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇�！眳沃颐飞踔劣谩笆�分荒唐”來表述她的看法。

　　“‘外因是變化的條件,內(nèi)因是變化的根據(jù),外因通過內(nèi)因而起作用’。尤其是‘外因通過內(nèi)因而起作用’這一論斷,對于我們認(rèn)識霧霾的形成原因和對策,具有極為重要的指導(dǎo)作用�！睂O佑海認(rèn)為,人類的不合理的行為是形成霧霾的內(nèi)因�！耙簿褪钦f,如果沒有人類從事嚴(yán)重污染的行為,如果沒有成嚴(yán)重的污染,任憑任何氣象條件的變化,都不可能形成霧霾�！痹趯O佑�？磥�,如果將霧霾列入氣象災(zāi)害,將影響對氣象災(zāi)害的性質(zhì)定位,混淆霧霾污染的治理主體,不利于霧霾問題的有效解決。

　　“從法律上看,立法首先是一種價值選擇和判斷,將‘霾’納入氣象災(zāi)害,意味著立法者并未將環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)作為優(yōu)先的價值選擇。其次,立法是一種權(quán)利、權(quán)力的邊界劃定,如果將‘霾’作為氣象災(zāi)害,意味著個人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利、政府也不負(fù)有治‘霾’的責(zé)任�！眳沃颐分赋�,如果可以把“霾”作為氣象災(zāi)害,那么任何人都可以向大氣排放污染物而無須承擔(dān)法律責(zé)任,這與綠色發(fā)展的理念、美麗中國的愿景顯然是完全背離的。

　　汪勁也認(rèn)為,霾是人為因素所致,人類不排放致霾污染物,就不會有霾的現(xiàn)象出現(xiàn)。也就是說,離開人類排放活動,自然界自身的變化不可能有霾出現(xiàn)。

　　中國社科院法學(xué)所研究員劉洪巖說,霾一旦列為氣象災(zāi)害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責(zé)事由,需要慎重對待。

　　把霧和霾混在一起毀了霧的美好

　　“霧是霧,霾是霾。霧是一個很美好的事物。”作為科學(xué)家,王自發(fā)對霧的理解是:“它是一個很美好的事物�！痹谒�看來:“ 霧、霾混用把霧與霾混在一起,不僅會混淆概念,還會毀了霧這個美好的詞匯,導(dǎo)致現(xiàn)在的小孩一聽到霧就害怕�！蓖踝园l(fā)說,從另一個側(cè)面講,不可否認(rèn)霧是自然災(zāi)害,“說它是自然災(zāi)害,就是考慮到它出現(xiàn)時影響能見度,影響交通等人類活動�！蓖踝园l(fā)說,而霾主要是人為活動造成的,如果把霾定位為自然災(zāi)害,那就會混亂。

　　王自發(fā)認(rèn)為,人為災(zāi)害和自然災(zāi)害是有明顯區(qū)別的。他指出,霾作為一種人為活動成因為主引起的光學(xué)現(xiàn)象,由其產(chǎn)生的物理消光特性,表現(xiàn)在能見度的影響,其化學(xué)特性就是表現(xiàn)為污染,影響人體健康。霾的預(yù)報應(yīng)該對應(yīng)防治義務(wù),不能“只報不治”。

　　復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任、教授張梓太認(rèn)為,要把氣象災(zāi)害這個概念搞清楚�！皻庀鬄�(zāi)害是自然災(zāi)害的一種,自然災(zāi)害是不能被人的力量所控制所引發(fā)�！� 張梓太說,霾的產(chǎn)生與人類活動緊密相關(guān),就這點而言,《草案》將霾納為自然災(zāi)害不僅違反科學(xué)規(guī)律,會混淆概念,還會為霾污染制造者提供一個逃避責(zé)任的理由。

　　張梓太認(rèn)為,中國的環(huán)境問題,特別是大氣污染問題,是一個典型的結(jié)構(gòu)問題,是能源消耗結(jié)構(gòu)問題,是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。

　　“霾一旦列為氣象災(zāi)害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責(zé)事由。” 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效告訴《法制日報》記者,如果將霾通過立法列為氣象災(zāi)害,必定會給未來的環(huán)境侵權(quán)訴訟帶來法律適用上的風(fēng)險和不確定性�！凹幢闫渌�地方已有規(guī)定,不易引人關(guān)注,但北京作為首都,作為國際大都市,則更容易引起關(guān)注和相關(guān)法律風(fēng)險�！� 竺效說。

　　《草案》與上位法沖突不合“事理”與“法理”

　　由國務(wù)院發(fā)布實施的《氣象災(zāi)害防御條例》,對于氣象災(zāi)害所給出的定義是,那些自然界存在的大氣現(xiàn)象,它并不包括任何由人為污染造成的災(zāi)害。

　　因此,呂忠梅認(rèn)為,因此,將“霾”納入氣象災(zāi)害的范疇,既不合“事理”,也不合“法理”。

　　她指出,立法事關(guān)社會經(jīng)濟(jì)秩序的建立和維護(hù),是一種政治家的行為,不能以“技術(shù)化”方式簡單思維,否則,不僅實現(xiàn)不了規(guī)范主體行為的預(yù)期目標(biāo),而且會造成對社會秩序的破壞,希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思維,慎重對待法律概念。

　　孫佑海提出,如果將霧霾列入氣象災(zāi)害,與國務(wù)院《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致。他認(rèn)為,全力防治污染,根除霧霾形成的內(nèi)因,才是唯一的道路和方法。只有糾正人們不合理的污染環(huán)境的行為,不向環(huán)境中排放污染物,才能從根本上解決霧霾問題。

　　開根森也認(rèn)為,將霾列為氣象災(zāi)害,與上位法規(guī)定不一致,與國內(nèi)外慣例不一致。

　　開根森說,環(huán)保部和各研究機(jī)構(gòu)以及國際上的政府主管和研究機(jī)構(gòu)都不把霾或“Smog”(煙霧污染)歸類于氣象災(zāi)害�！恫莅浮穼Ⅵ擦腥霘庀鬄�(zāi)害改變了霾的定義,與國內(nèi)外慣例認(rèn)知不一致。同時,把霾列為氣象災(zāi)害,客觀上削弱了霾的污染性質(zhì),從而會削弱對大氣污染的防治力度。

　　開根森提出,把霾列為自然災(zāi)害勢必推遲北京大氣污染問題的治理進(jìn)程,進(jìn)一步損害公眾的身體健康。

　　北京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院副教授楊朝霞認(rèn)為,立法必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ),霾不是氣象災(zāi)害,是人類活動產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)天氣等不良條件下造成的不良后果,靜風(fēng)天氣是氣象問題,但霾是不良天氣導(dǎo)致的污染問題,不是氣象災(zāi)害,和風(fēng)霜雨雪冰雹等氣象災(zāi)害有本質(zhì)區(qū)別,應(yīng)該放在污染防治法律中加以調(diào)整。

　　北京師范大學(xué)法學(xué)院講師嚴(yán)厚福也質(zhì)疑《草案》的科學(xué)性。他說,《草案》將霾入法,從立法權(quán)限來說沒有問題,上位法沒有相關(guān)規(guī)定,但是霾和氣象災(zāi)害是不一樣的,把霾寫進(jìn)去不具有科學(xué)性。

　　劉洪巖說,霧和霾是兩個概念,這不是一個科學(xué)問題,而是一個常識問題。霧霾的成因比較復(fù)雜,霾一部分是自然因素造成,但大部分是人類活動造成,建議從科學(xué)角度將自然因素造成的霾和人為因素造成的霾加以區(qū)分。

　　北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴《法制日報》記者,從科學(xué)角度來看,將霾列為氣象災(zāi)害是不科學(xué)的。“霾的造成雖然有一定自然因素成因,但主要是由于人類活動產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)、逆溫條件下形成的,與冰雹等氣象災(zāi)害在成因上有著本質(zhì)的區(qū)別,從科學(xué)上來說不能列為氣象災(zāi)害�！彼�說,從操作層面來看,霾是可以防治的,氣象災(zāi)害只能減輕損害而不能防治。

　　馬軍認(rèn)為,《草案》將霾列入氣象災(zāi)害,與國務(wù)院發(fā)布的《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致,將影響對氣象災(zāi)害工作的性質(zhì)定位,混淆霾污染治理主體的責(zé)任。

　　在他看來,霾若被列為氣象災(zāi)害,不但沒有科學(xué)性,而且會留下一個大的法理上的漏洞�！斑@是不嚴(yán)肅的,將影響治霾工作的開展,如對地方政府的問責(zé)就無法進(jìn)行。”馬軍說。

　　美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇也反對將霾列入氣象災(zāi)害范疇。

　　常紀(jì)文說,霾不能列為氣象災(zāi)害,建議改為氣象災(zāi)禍。他認(rèn)為,《草案》將霾列為氣象災(zāi)害,已引發(fā)社會關(guān)注,一旦通過,將帶來后患。

　　治霾應(yīng)按照大氣法等法律規(guī)定明確部門職責(zé)

　　馬軍認(rèn)為,霾若需寫入草案,也不應(yīng)與冰雹等自然災(zāi)害并列,可單獨列為一項,說明它的本質(zhì)不是自然災(zāi)害,并就其列入原因作出特別說明,避免社會各界對霾的定義與治理問題產(chǎn)生誤解。同時增加說明,明確治霾的責(zé)任仍執(zhí)行大氣法等法律規(guī)定。

　　“氣象部門之所以會積極介入監(jiān)測和發(fā)布霾預(yù)警,這其中既有社會需求,也與其技術(shù)條件成熟、受眾范圍廣等有關(guān),現(xiàn)階段氣象部門對霾的信息發(fā)布比環(huán)保部門更及時�！瘪R軍建議,環(huán)保部門重視霾預(yù)警的發(fā)布傳播,借鑒氣象部門與新媒體合作的經(jīng)驗,主動為新媒體提供接口,拓寬傳播渠道,并優(yōu)化預(yù)報內(nèi)容,擴(kuò)大環(huán)保部門在霾預(yù)警方面的影響力。

　　王明遠(yuǎn)是清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任、教授。他認(rèn)為,霧霾首先是一種天氣現(xiàn)象,同時也是一種污染現(xiàn)象,不是純粹的氣象問題或者污染問題,屬于氣象學(xué)和環(huán)境科學(xué)的交叉領(lǐng)域,在科學(xué)上很難把霧和霾切割開來。此外,大氣法第95條規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報的會商機(jī)制也是由環(huán)保部門和氣象部門共同完成。

　　他認(rèn)為,地方立法進(jìn)一步明確霾的法律地位和部門職責(zé),不影響地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定義務(wù),不會沖擊現(xiàn)有管理體制。

　　建議從根本上解決霧霾問題消除產(chǎn)生內(nèi)因

　　“為了解決霧霾問題,在目前的科技條件下,人類只能從不排放或減輕排放污染物的行為,找到解決霧霾問題的出路。也就是說,全力防治污染,根除霧霾形成的內(nèi)因,才是我們唯一的道路和方法。”孫佑海說,人類在目前條件下,無法對氣象條件進(jìn)行干預(yù),無法對形成霧霾的外因進(jìn)行干預(yù)。但是,可以對氣象條件的變化情況,做出預(yù)報。人們可以通過氣象預(yù)報,告知人們在出現(xiàn)靜風(fēng)、逆溫等氣象條件下,可能有霧霾的發(fā)生,從而為減輕霧霾對人類健康的損害,作出自己的貢獻(xiàn)。

　　張俊杰提出,將霾歸入氣象災(zāi)害,地方法規(guī)就把它定義成了一種不可抗力,難以預(yù)見、無法抗拒和無法避免,從而忽視了霾的人為成因,也忽視了霾是可以徹底治理的客觀事實。同時,霾的預(yù)警和管理若按照氣象災(zāi)害處理,拉長了信息和管理鏈條,不利于政府部門及時和有效地做出反應(yīng)。

　　孫佑海建議,政府和環(huán)境保護(hù)部門,要嚴(yán)格貫徹環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),切實以改善環(huán)境質(zhì)量為中心。要以壯士斷腕的決心和勇氣,堅決糾正嚴(yán)重污染環(huán)境的行為,以從根本上解決嚴(yán)重的霧霾問題,消除霧霾產(chǎn)生的內(nèi)因。

　　同時,要支持有關(guān)部門提高氣象預(yù)報質(zhì)量,尤其要做好霧霾形成和變化的預(yù)報,履行好氣象部門應(yīng)盡的職責(zé),努力為避免或減輕霧霾對人類健康的損害,做出氣象部門應(yīng)有的貢獻(xiàn)。