特稿：住房“雙軌”艱難鋪設(shè) 物權(quán)與保障需聯(lián)盟

　　“一種制度的良善與否可以從民心中考究出，實(shí)踐是檢驗(yàn)制度得失的試金石。”

經(jīng)濟(jì)適用房對中低收入人群住房的保障意義更加凸顯 （資料圖片）

　　全國城市住房工作會(huì)議結(jié)束后的第二天，8月27日，天安門廣場南側(cè)前門地區(qū)的194戶被拆遷居民，在政府部門的安排下，在北京西北郊的回龍觀選到了經(jīng)濟(jì)適用住房。

　　雖然那里與前門相距約20公里，但每平方米2600元的價(jià)格還是讓他們感到滿意，畢竟經(jīng)濟(jì)適用住房已是稀有之物，那附近的商品房已漲到了每平方米7000元。

　　49歲的王俊花則沒有這樣的運(yùn)氣，這位已辦理病退的公交車女司機(jī)今年4月遭遇了強(qiáng)制拆遷，一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目使她失去了在北京東八里莊的家。

　　拆遷辦說給我們找經(jīng)濟(jì)適用住房，但他們一會(huì)兒說有，一會(huì)兒又說沒有。經(jīng)濟(jì)適用住房現(xiàn)在到哪兒去找啊，他們有那么大的能耐嗎？”王俊花對《瞭望》新聞周刊記者說，“最后，他們讓我們拿十來萬塊錢走人，靠這點(diǎn)錢我們到哪里安家？”

　　不得不借住在弟弟家中的王俊花近日從報(bào)紙上得知，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將于10月1日物權(quán)法施行后停止執(zhí)行，8月24日遞交全國人大常委會(huì)審議的城市房地產(chǎn)管理法修正草案，在原來的總則中增加了一條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定�！�

　　8月24日至25日，全國城市住房工作會(huì)議在北京召開。會(huì)議確定了擴(kuò)大廉租住房制度保障范圍的時(shí)間表：今年年底前，在所有設(shè)區(qū)城市，凡符合住房困難條件規(guī)定、申請租賃補(bǔ)貼的低保家庭，基本做到應(yīng)保盡保；明年年底前，覆蓋到所有縣城。2008年年底前，東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)，要率先把保障對象擴(kuò)大到低收入住房困難家庭；2010年年底前，全國城市低收入住房困難家庭都要納入保障范圍。

　　在過去一年多時(shí)間里，隨著房價(jià)的高漲，加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)的呼聲越來越高。眼下，一個(gè)眾望所歸的“市場歸市場，保障歸保障”的住房雙軌制已呼之欲出。

　　住房保障緊鑼密鼓

　　在全國城市住房工作會(huì)議召開之前，國務(wù)院總理溫家寶8月1日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（下稱《意見》）。

　　隨后消息傳出，原國家發(fā)改委副主任姜偉新調(diào)任建設(shè)部副部長、黨組書記，建設(shè)部住房保障和公積金管理司在緊張籌建之中。

　　“這個(gè)司的編制已得到中編辦的批準(zhǔn)�！币晃粵Q策層人士告訴《瞭望》新聞周刊。

　　《意見》要求加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系；省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)；逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍；今年年底之前，城市人民政府要建立低收入住房困難家庭住房檔案，制訂解決城市低收入家庭住房困難的工作目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，并向社會(huì)公布。

　　國務(wù)院副總理曾培炎在全國城市住房工作會(huì)議上，將廉租住房制度建設(shè)提高到貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度。他要求切實(shí)將解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，繼續(xù)調(diào)整住房結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定住房價(jià)格，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

　　近兩年，房地產(chǎn)調(diào)控戰(zhàn)云密布，各項(xiàng)措施涉及戶型、土地、稅收、信貸、交易等各個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎涵蓋了房地產(chǎn)及其關(guān)聯(lián)的所有領(lǐng)域，但房價(jià)依然如脫韁之馬。

　　今年6月，“國六條”出臺(tái)一周年之際，國家發(fā)改委的信息顯示，5月份全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格指數(shù)為106.4，創(chuàng)出自2005年12月以來18個(gè)月的新高。

　　越調(diào)越高的房價(jià)使“國六條”及其細(xì)則“九部門十五條”備受質(zhì)疑，后者提出了兩個(gè)70%與一個(gè)90平方米的調(diào)控指標(biāo)：“凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上”，“要優(yōu)先保證中低價(jià)位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）和廉租住房的土地供應(yīng)，其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%”。

　　《瞭望》新聞周刊去年7月刊發(fā)專題報(bào)道，對上述調(diào)控措施予以省思。城市規(guī)劃學(xué)者趙燕菁預(yù)言：“按照目前的政策，不僅房價(jià)降不下來，在經(jīng)過一段時(shí)間的觀望后，很可能出現(xiàn)像今年年初一樣的報(bào)復(fù)性反彈。道理很簡單：90平方米以上的住宅由于成為稀缺品，價(jià)格會(huì)繼續(xù)上漲；而90平方米以下的住宅，由于總價(jià)減少，炒房的門檻降低，價(jià)格（特別是單價(jià)）也很難降得下來。果真如此的話，房地產(chǎn)新政的政策效果就可能與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)發(fā)生偏差。”

　　“解決問題的辦法只能是，短期內(nèi)通過宏觀調(diào)控抑制投資投機(jī)性需求，長效機(jī)制只能依靠政府建立與市場平行的住房社會(huì)保障體系�！眹�家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所張海魚和方敏撰文指出。

　　兩個(gè)70%與一個(gè)90平方米的調(diào)控指標(biāo)在落實(shí)中遇到了很大阻力，更細(xì)一步的操作方案至今未能出臺(tái)�！罢�府按照自己對市場需求的判斷，直接插手了戶型設(shè)計(jì)，那是否也應(yīng)直接插手市場銷售？”浙江杭州的一位開發(fā)商向《瞭望》新聞周刊抱怨，“萬一政府指定的戶型銷售不出去，誰負(fù)責(zé)？這種規(guī)定存在責(zé)、權(quán)、利不對等的問題�！�

　　 “哭墳哭錯(cuò)了墳頭兒”

　　《意見》出臺(tái)后，北京市華遠(yuǎn)集團(tuán)總裁任志強(qiáng)以勝利者的口氣在自己的博客里寫道：“終于‘人民公敵’的主張變成了政府文件中的措施，通過一系列的爭論過程，政府開始下定決心為低收入家庭解決住房問題買單了�！�

　　“人民公敵”是任志強(qiáng)對包括自己在內(nèi)的開發(fā)商的戲稱，去年他因宣稱“我是一個(gè)商人，我不應(yīng)該考慮窮人”而引爆了輿論，他認(rèn)為窮人是“哭墳哭錯(cuò)了墳頭兒”，“如果窮人都要買房，那政府恰好可以推卸責(zé)任，不提供住房保障。最后受損失的不是我們，是窮人。窮人哭著喊著非要說降低（商品）房價(jià)，再低他也買不起！他必須要靠政府的補(bǔ)貼才能買，這是很簡單的道理”。

　　1998年“停止住房實(shí)物分配”的房改為今日的爭論埋下了伏筆。當(dāng)時(shí)正值亞洲金融危機(jī)，亟須啟動(dòng)國內(nèi)需求，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（下稱《通知》）出臺(tái)，要求促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

　　《通知》欲通過住房分配貨幣化的方式，建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房。

　　經(jīng)濟(jì)適用住房可售可租的建議在這之前遭到了否定。《通知》指出，“停止住房實(shí)物分配后，新建經(jīng)濟(jì)適用住房原則上只售不租”。這明顯帶有拉動(dòng)內(nèi)需的導(dǎo)向。

　　直到今天，以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系仍是水中之月。1994年分稅制改革之后，地方財(cái)政約束變硬，出現(xiàn)財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下集中的現(xiàn)象，這使地方政府急于開辟財(cái)政收入來源。1998年的房改將存量住房大規(guī)模向市場釋放，房地產(chǎn)交易空前活躍，這使地方政府競相賣地“經(jīng)營城市”成為可能。

　　“發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的‘土地財(cái)政’。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英2005年在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“在紹興、金華和義烏，去除難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60%左右。幾項(xiàng)加總，從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財(cái)政收入的一半以上�！�

　　在這場土地盛宴中，商品住房因能給地方政府帶來可觀的收益，而得到市長們的追捧。經(jīng)濟(jì)適用住房則遭到冷落，廉租住房更是捉襟見肘，甚至有145個(gè)城市到去年年底尚未建立廉租住房制度。

　　在這樣的情況下，不同層次的住房需求紛紛擠上了商品住房這根獨(dú)木橋，“打壓房價(jià)”、“讓老百姓買得起房”的呼聲響徹大江南北。

　　拉動(dòng)內(nèi)需的拆遷

　　在畸型發(fā)展的住房供應(yīng)體系中，中國城鎮(zhèn)住宅私有率迅速超過80%，大大超出歐美發(fā)達(dá)國家的水平。

　　這一方面暗示了中國保障性住房匱乏的現(xiàn)實(shí)，一方面表明住房產(chǎn)權(quán)已成為中國重要的家庭財(cái)產(chǎn)形式，住房權(quán)利的穩(wěn)定已關(guān)系社會(huì)的安全。

　　與之相關(guān)的法律體系還有不少疑點(diǎn)�！锻恋毓芾矸ā返谖迨�八條規(guī)定，“為公共利益需要使用土地的”，或“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”，即可收回國有土地使用權(quán)。

　　將以上兩種情況并列，表明“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”不是“為公共利益需要使用土地的”。這樣，強(qiáng)制性收回國有土地使用權(quán)的行為，甚至可以在非公共利益的房地產(chǎn)開發(fā)中發(fā)生。

　　2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）則使拆遷人獲得了強(qiáng)勢地位，大量的被動(dòng)性住房需求迅速被拆遷制造出來。

　　《條例》規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。事實(shí)上，房管部門很難扮演公正裁判的角色，它們已是運(yùn)動(dòng)員，賣地已是地方政府除了稅收之外的“第二財(cái)政”。

　　《條例》規(guī)定，當(dāng)事人對裁決不服的，可向人民法院起訴；拆遷人依照條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

　　“在這樣的情況下，被拆遷人的權(quán)益無從談起�！北本┦新蓭焻f(xié)會(huì)律師秦兵說，“拆遷是涉及當(dāng)事雙方變更房屋產(chǎn)權(quán)的行為，應(yīng)該由雙方先變更，再到房管部門登記�？赡壳暗那闆r經(jīng)常是，拆遷人只須與房管部門通通氣，就可以把人家的房產(chǎn)變更了�！�

　　國內(nèi)許多城市在經(jīng)歷1998年的房改之后，仍有不少租金低廉的房管局直管公房和單位自管公房由老住戶繼續(xù)租用，這些公房多為人口擁擠的舊宅院或不成套住宅。按照《條例》的有關(guān)規(guī)定，拆遷時(shí)承租人與公房所有人如果對解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議，拆遷人應(yīng)與公房所有人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人繼續(xù)承租。

　　王俊花租住的是一處不到20平方米的直管公房，只要不與房管局解除租賃關(guān)系，她本可以按照《條例》規(guī)定，在拆遷后繼續(xù)承租產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，可在那一刻，房管局以金蟬脫殼的方式將她推入到市場。

　　根據(jù)《條例》制定的《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（下稱《辦法》）作出了比《條例》更多的規(guī)定，包括拆遷直管公房時(shí)，直管公房應(yīng)當(dāng)按照房改政策出售給房屋承租人，房屋承租人購買現(xiàn)住公房后作為被拆遷人，由拆遷人給予補(bǔ)償；拆遷自管公房時(shí)，也可按照上述規(guī)定處理。

　　這樣，只要一拆遷，這部分帶有保障性質(zhì)的公房便不復(fù)存在，它們被以房改的方式售給了房屋承租人，房客就變成了房主，同時(shí)也變成了被拆遷人，接下來的情況便是，拿著拆遷補(bǔ)償款加入購房大軍。

　　 “強(qiáng)暴”舊城的邏輯

　　“他們拿來一份合同讓我簽字，說拆之前要統(tǒng)一進(jìn)行房改，要我交5000多塊錢把這個(gè)房子買下來，還說這筆錢可以從拆遷款里扣�！蓖蹩』ㄏ颉恫t望》新聞周刊敘述了她參加房改的過程，“沒辦法，那份合同你不簽也得簽，大家都簽�！�

　　拆遷補(bǔ)償款按房屋面積支付，面積越小，得到的補(bǔ)償款越少。北京市政協(xié)2003年的調(diào)查顯示，外遷居民平均每戶拆遷補(bǔ)償款在10萬至15萬元之間。

　　看著瘋漲的房價(jià)，王俊花感到了恐懼�！拔屹I不起房��！”她說，“可拆遷辦的人沖我吼，誰叫你沒錢呢？！”

　　生活在危舊房改造區(qū)的多為城市低收入者，被拆遷后他們多面對巨大購房壓力，即使搭進(jìn)全部拆遷補(bǔ)償所得，也不得不背上沉重債務(wù)。

 　   但在一些人看來，拆遷拉動(dòng)了房地產(chǎn)發(fā)展，房地產(chǎn)拉動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一舉多得的好事。

　　2002年6月《北京日報(bào)》披露的信息顯示，被拆遷居民對商品住房的需求量已約占北京市場全年住宅銷售總面積的三分之一，“已經(jīng)成為市場中重要而且比較穩(wěn)定的有效需求量。”

　　2004年10月《中國經(jīng)營報(bào)》載文評(píng)述北京房地產(chǎn)市場：“‘城中村’改造帶來的是巨大的商機(jī)，一方面許多土地被清理成‘熟地’，給了眾多開發(fā)商生意機(jī)會(huì)；另一方面，大量居民重新購房，又為房地產(chǎn)市場提供了充足穩(wěn)定的需求。”

　　“如果不對舊城進(jìn)行‘強(qiáng)暴’就不可能改善人民的生活。”2000年12月，“只為富人蓋房”的任志強(qiáng)卻關(guān)心起窮人的房子來，他寫了一篇文章，為舊城改造叫好，“目前北京無數(shù)保護(hù)區(qū)內(nèi)仍處于住房貧困（原文如此——引者注）、危險(xiǎn)狀況之下的居民，對政府的要求仍是首先改善他們的住房條件�；钪�的人不是為死去的文化生活，而是為創(chuàng)造未來的文化生活。歷史的文化只有當(dāng)其能為未來創(chuàng)造價(jià)值時(shí)其本身才有保護(hù)的價(jià)值�！�

　　“北京舊城里現(xiàn)在85%以上都是房管所的房子，私房戶很少了。房管所實(shí)際上就是房東，說白了，房東讓你走你就得走。現(xiàn)在給你貼著錢，讓你從一個(gè)無產(chǎn)者變成有產(chǎn)者，還不滿足？拿那些錢能買到新房的一半就已經(jīng)夠不錯(cuò)的了�！薄氨本┡f城風(fēng)貌保護(hù)與危房改造專家顧問小組”成員王世仁日前向媒體發(fā)表評(píng)論。

　　北京理工大學(xué)教授楊東平則道出了內(nèi)在的邏輯，他在去年1月新修訂出版的《城市季風(fēng)》一書中，描述了他所定義的“‘拆遷經(jīng)濟(jì)學(xué)’原理”：“大規(guī)模拆遷→制造購房需求→推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)→再拆更多的房，如此循環(huán)。拆得越多，需求越旺，房地產(chǎn)就越發(fā)達(dá)。這就是為什么用推土機(jī)開路，迫不及待地把大片歷史文化街區(qū)和古老建筑夷為平地的經(jīng)濟(jì)原因�！�

　　這樣的情況已受到中央決策層的關(guān)注，“國六條”即有這樣的表述：“合理控制城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度，減緩被動(dòng)性住房需求過快增長。”

　　 物權(quán)與保障的聯(lián)盟

　　房屋拆遷關(guān)系社會(huì)財(cái)富的再次分配。在目前的拆遷程序中，拆遷人位處分配鏈條的上游。拆遷人與被拆遷人不平等的博弈，拉大了財(cái)富差距，不但使拆遷問題越發(fā)敏感，還為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展累積了隱患。

　　“一種制度的良善與否可以從民心中考究出，實(shí)踐是檢驗(yàn)制度得失的試金石�！敝泄仓醒朦h校政法部教授、人權(quán)理論研究博士生導(dǎo)師林喆對本刊記者說，“凡是為民眾不認(rèn)可或損害了大多數(shù)人利益的制度，一定存在著重大的缺陷，凡是與人民利益相沖突的制度，補(bǔ)救的最好辦法就是廢除之。”

　　2005年林喆投書《瞭望》新聞周刊，對不斷發(fā)生的惡性拆遷事件發(fā)表評(píng)論：“很有必要廢除現(xiàn)行的、賦予政府更多自由裁量權(quán)的法規(guī)——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，而制定一部保護(hù)公民住宅權(quán)的法律，以給予城市房屋拆遷行為以更為嚴(yán)格的限制，以及給予拆遷戶更為優(yōu)惠的補(bǔ)償�！�

　　她認(rèn)為，2004年憲法修正案作出“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”的規(guī)定，為公民保護(hù)自己合法的私有財(cái)產(chǎn)，防止國家（主要是地方政府）權(quán)力的侵害提供了有力的憲法武器，它對于提高地方政府對公民合法的私有財(cái)產(chǎn)的尊重和保護(hù)具有重要的意義。

　　“憲法關(guān)于‘國家尊重和保障人權(quán)’決不能成為一句空話，必須通過具體的法律制度來體現(xiàn)，對公民私有財(cái)產(chǎn)的尊重，實(shí)際上是對公民人格的尊重，而房產(chǎn)是公民最重要的財(cái)產(chǎn)�！绷謫聪虮究�記者強(qiáng)調(diào)。

　　物權(quán)法出臺(tái)后，從“拆遷+市場”轉(zhuǎn)向“物權(quán)+保障”已是大勢所趨。

　　“現(xiàn)在從市里到區(qū)里，大家都明白了，解決危房和舊城保護(hù)問題，不能再簡單地用房地產(chǎn)開發(fā)方式去做了，正確的策略是用住房保障對接�！北本┦姓�府的一位官員對《瞭望》新聞周刊說。

　　去年北京市編制了“北京住房建設(shè)規(guī)劃”（2006年～2010年），將住房保障體系的建設(shè)作為重點(diǎn)，提出建立由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房三個(gè)層次構(gòu)成的住房保障體系，擴(kuò)大廉租住房保障政策范圍，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)模式，由銷售為主過渡到租售并舉，通過收購存量住房和租賃型經(jīng)濟(jì)適用住房，作為政策性租賃住房的主要來源。

　　“這些都是好政策。”王俊花看到了全國城市住房工作會(huì)議的報(bào)道，她對本刊記者說，“我還得供女兒上大學(xué)呢！我的要求不高，就是還能像以前那樣，有個(gè)小房子讓我繼續(xù)去租，能夠安身就行�！保ㄎ�/《瞭望》新聞周刊記者王軍）

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