地方部門體制改革：不只是機構增減 更是職能整合

　　從2月21日到25日，本版推出“地方部門體制改革系列調查”，分別介紹了四川成都市、湖北隨州市、浙江富陽市政府部門探索轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能的做法，受到讀者關注�？创�地方的這些具體而生動的實踐，要點與難點如何把握？本報采訪了南開大學周恩來政府管理學院“大部門制改革研究”課題組專家——南開大學周恩來政府管理學院教授朱光磊、南開大學周恩來政府管理學院博士賈義猛。

　　加減與乘除

　　職能整合是部門有機統(tǒng)一的基礎

　　記者：行政管理體制和機構改革不斷深化，其中部門整合最為引人注目。有人認為，部門整合就是合并和減少機構，您如何看這個問題？

　　朱光磊：調整現(xiàn)有政府機構，“加減法”是題中之義：即減少與合并重疊設置的部門，建立若干規(guī)模相對較大的部門。但成功實行地方部門體制改革，不僅要做“加減法”，還要做“乘除法”：即力求實現(xiàn)機構職能的有機整合與統(tǒng)一。

　　機構重疊、職責交叉……針對這些問題，適當減少重疊設置的機構，相當必要。但是，部門統(tǒng)一的基礎應該是職能整合。而不是片面追求“大而全”，將不同性質的職能機械地合并以組建“大”部門是絕對不可取的。

　　我們需要根據(jù)有機統(tǒng)一原則整合相關職能，進而設置相應的統(tǒng)一部門。同時，也要同等重視新成立的部門內(nèi)部的職能、權責、機構與編制的科學、合理配置。從而使部門不是簡單地從表象和規(guī)模上表現(xiàn)為“大”，而應相應建立合理的部門內(nèi)的權責配置和組織結構以保證職能有機統(tǒng)一行使。

　　職權與責任

　　有效授權與嚴格問責是“兩翼”

　　記者：職能調整會造成部門權力的集中，在權和責上應如何保持平衡？

　　賈義猛：部門體制改革需要調整并統(tǒng)一性質相近的政府職能，進而重組或新建相應的部門來履行這些職能，所以，部門權限的調整和擴充也不可避免�！皺嗔υ酱�，責任也就越大”，在部門的權限調整與擴充的同時，部門的責任也要相應提高。真正的部門體制改革，不僅要盡可能實現(xiàn)職能、權限的完整與統(tǒng)一，更要求職權與責任的充分對應。

　　部門的有效授權體制與嚴格的問責制度是現(xiàn)代部門體制的“兩翼”。這樣籌劃部門體制改革，才會避免形成傳統(tǒng)的“部門專權”和“有權無責”的權責乖離弊端，也才能避免出現(xiàn)“部上之部”的“超級部門”，從而使部門整合成為革新行政的“體制創(chuàng)新”之舉，而非簡單的機構數(shù)量調整。

　　所以，圍繞部門體制改革，應該是“體制創(chuàng)新”，而不是傳統(tǒng)意義上的“機構改革”。

  　　橫向與縱向

　　突破政府間“上下一般粗”格局

　　記者：在部門體制改革中，如何看待“自上而下”與“自下而上”？

　　朱光磊：政出多門、機構重疊、權責脫節(jié)等弊端，在各級政府的橫向組成部門之間，都不同程度地存在，而且往往是越往基層，問題表現(xiàn)得越突出和明顯。因此，深化行政管理體制和機構改革作為一項興利除弊的改革舉措，不能只局限于“上”或“下”，各級地方政府，包括事業(yè)單位，也應適時探索和推動，并從立足于根本解決政府間關系的“困點”問題——縱向政府間關系的調整與優(yōu)化，將部門體制改革作為推動橫向與縱向政府間關系重構的一個體制創(chuàng)新環(huán)節(jié)。

　　在改革中，需要中央統(tǒng)一部署，也應鼓勵各級地方政府積極探索和創(chuàng)新，優(yōu)化調整縱向政府間關系，突破縱向政府間“職責同構”、“上下一般粗”的格局，為構建更為合理的新型縱向政府間關系創(chuàng)造條件。

　　 內(nèi)部與外部

　　兼顧部門間和部門內(nèi)治理結構同時優(yōu)化

　　記者：除了部門之間的調整之外，應如何理順部門內(nèi)的權責關系？

　　賈義猛：在部門重組的基礎上，部門內(nèi)部也應該建立合理的職責體系與職位配置，兼顧“部門間”和“部門內(nèi)”治理結構的同時優(yōu)化，也是實施部門體制改革的重要內(nèi)容。優(yōu)化內(nèi)部行政層級，減少領導職位特別是過多的副職數(shù)量，適當增補專業(yè)公務職員數(shù)量，這是部門內(nèi)部改革的關鍵。在各級各類機構的副職設置上，我們建議積極推動從“分管型副職”的傳統(tǒng)模式向“輔助型副職”模式過渡。

　　另外，在外部，還需修改和完善各級政府組織法，真正在法治原則下促進政府職責和組織機構的合理配置。通過完善政府組織立法，來確保政府機構和職位編制的設置有法可依，避免隨意增減機構與職位數(shù)量；同時，要通過“依法行政”來強化政府部門和公務人員的問責機制。

　　 部分與全局

　　部門整合不能片面“單兵推進”

　　記者：深化行政管理體制和機構改革，是全面改革的重要組成部分。如何在這樣的背景下看部門體制改革？

　　朱光磊：部門體制改革是深化行政管理體制和機構改革的重要內(nèi)容和創(chuàng)新環(huán)節(jié)，但顯然不是改革的全部。

　　部門體制改革的有效實行，本身涉及行政管理體制的方方面面。所以，成功的部門體制改革，不僅需要部門間協(xié)調機制的同步完善與優(yōu)化，也需要行政管理體制乃至政治體制的更多方面的配套設計和協(xié)調展開。這樣的改革，應該是在總攬行政管理體制乃至政治體制改革的整體布局下進行的。如果就事論事硬造“大”部門，片面地“單兵推進”，就依然有重新陷入以往機構改革“精簡—膨脹—精簡”怪圈的可能。

　　同時，在以“轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”四個方面為著力點的行政管理體制改革的總體布局之中，部門體制改革畢竟也主要體現(xiàn)為“優(yōu)化結構”這一方面改革的一個組成部分，顯然不能完全涵蓋和涉及行政管理體制改革的全部。（記者 張 鐵）

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