十二五：住房發(fā)展基本目標(biāo)是要人人有房住

　　陳淮，1952年2月生，1987年在中國人民大學(xué)獲博士學(xué)位，1993年獲研究員職稱，為國家級有特殊貢獻專家，中國人民大學(xué)博士生導(dǎo)師。曾任國務(wù)院發(fā)展研究中心市場研究所副所長，現(xiàn)為住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任、中國住房與城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長。曾于1987年至1989在日本東海大學(xué)作訪問學(xué)者，1992年至1993年在美國斯坦福大學(xué)作客座研究員

　　●我國“買得起房”的家庭所占比重遠低于發(fā)達國家，但需要購房或打算購房的家庭所占比重則遠高于發(fā)達國家。要讓這些需求全部得到滿足，至少需要20年左右的周期。

　　●我國城鎮(zhèn)住房定量的理想化目標(biāo)應(yīng)為，到“十二五”期末，城鎮(zhèn)戶均建筑面積80平方米，2020年戶均90平方米。

　　●前期我國已經(jīng)在救助性保障上做出了巨大努力，到“十二五”末期，這一保障層次的發(fā)展任務(wù)將不再是住房保障體系的重心。

　　●在當(dāng)?shù)鼐幼�滿5年以上、家庭兩個月收入不足當(dāng)?shù)仄骄�商品住房銷售價1平方米、且家庭住房建筑面積低于當(dāng)時當(dāng)?shù)仄骄�水�?0%的家庭，保證每年滿足其中的15%購買到政策性保障房(經(jīng)濟適用房、限價房)，或滿足租賃到政府提供(包括政府支持社會提供)的公共租賃住房。

　　“十一五”最后一年和即將到來的“十二五”是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期。判斷前期城鎮(zhèn)住房發(fā)展基本狀況、總結(jié)實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)、發(fā)現(xiàn)住房體系中的薄弱環(huán)節(jié)、促進我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的健康發(fā)展、實現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置、制定新的符合國情的中長期戰(zhàn)略、貫徹落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，都迫切需要對未來我國城鎮(zhèn)住房發(fā)展目標(biāo)作出基本判斷。

　　一、“住有所居”仍是住房發(fā)展基本目標(biāo)

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)居民的住房條件已經(jīng)有了極大的改善。城鎮(zhèn)實有住房總面積已經(jīng)從1990年的20億平方米增長到了2008年的124億平方米。在住房建設(shè)規(guī)模和速度上，以及人均住房面積水平上，我們都已經(jīng)創(chuàng)造了一個世界性、歷史性的奇跡�？陀^判斷，我們已經(jīng)走過了嚴重的“房荒”階段，已經(jīng)解決了“大多數(shù)人有房子住”的問題，從總體上已經(jīng)基本實現(xiàn)了住房“脫困”的目標(biāo)。但由于起點的住房水平過低、發(fā)展歷史短、城鎮(zhèn)化速度不斷加快、發(fā)展不平衡等原因，低收入群體住房困難狀況仍然普遍存在，城鎮(zhèn)化過程中向城鎮(zhèn)聚集人口的住房需求遠未滿足，普通工薪階層住房改善的迫切要求面臨收入和房價的尖銳矛盾�！笆�二五”到2020年，我國城鎮(zhèn)住房發(fā)展仍處于“脫困優(yōu)先、適度改善”的階段。在“大多數(shù)人有房住”的基礎(chǔ)上，我們要努力實現(xiàn)的下一戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)是“人人有房住”、“大多數(shù)人適度改善”和“中低收入群體優(yōu)先改善”。也就是說，下一戰(zhàn)略周期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)住房基本目標(biāo)，仍是“住有所居”。

　　新時期的“住有所居”目標(biāo)，包含三個層次的含義。

　　1、要進一步完善廉租房等低端保障體系。

　　實現(xiàn)“人人有房住”是“住有所居”的最基本含義。完善低端政策性保障住房是實現(xiàn)“人人有房住”的最重要途徑。在“十一五”期間，從2007年國務(wù)院24號文件“擴大廉租房覆蓋范圍”到2008年“擴大內(nèi)需”中加大廉租房建設(shè)力度，我們估計，到2010年，縣以上城市普遍建立廉租房制度、城鎮(zhèn)戶籍居民“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)可以初步實現(xiàn)，林區(qū)礦區(qū)等特困地區(qū)的集中救助可以取得明顯效果；再經(jīng)過“十二五”的一個中期過程，城鎮(zhèn)戶籍居民中住房嚴重困難的家庭所占比重可能縮小到一個相對常態(tài)的1%左右(即200萬戶左右)，大規(guī)模廉租房建設(shè)可能會告一段落。但這并不意味著低端群體的住房保障已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，從國際經(jīng)驗看，最終解決最后1%住房嚴重困難家庭“有房住”的問題需要的時間一般比較長，可能仍需10年左右�？紤]到我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)快速聚集的基本國情，如果把常住人口的低端保障也包含進來，到2020年前，我國廉租房層次的低端保障住房建設(shè)仍需保持在一定規(guī)模。到2020年，城鎮(zhèn)低端住房保障目標(biāo)應(yīng)為基本實現(xiàn)包括常住人口在內(nèi)的“應(yīng)保盡�！保�即最低收入且住房困難家庭，在政府的救助政策下，可以住上戶均建筑面積30-50平方米左右的住房。

　　最低收入且住房困難戶，指當(dāng)時當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面積低于10平方米的家庭，這部分家庭的住房支付能力極弱，需要政府實施救助性的住房保障政策。2020年時，最低住房保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是對這一類家庭基本做到“應(yīng)保盡保”，全部通過廉租住房解決居住問題，對其中擁有產(chǎn)權(quán)房的家庭，可實行反向遞減補貼。其中“應(yīng)保盡保”的含義是符合上述條件的家庭，即時可解決，無需輪候。

　　考慮到未來11年間我國仍將處于農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的高潮中，到2020年時，依地區(qū)不同，城鎮(zhèn)常住人口中這類家庭所占比重仍將保持在4%-8%左右。

　　從滿足最低收入家庭基本住房需要出發(fā)，考慮家庭代際、性別和人口等因素，我們建議，最低住房保障水平可定為每戶建筑面積30-50平方米。

　　2、資源配置要貫徹適度改善優(yōu)先的原則。

　　目前在發(fā)達國家的基本狀況是，人口在城鄉(xiāng)之間的分布結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本穩(wěn)定，城鎮(zhèn)住房存量資源總量已經(jīng)能夠滿足全體居民的基本住房需求；每年的市場需求主要取決于舊房自然更新的比例和經(jīng)濟景氣狀況影響下的居民更新年限變化。而我國的一個基本國情是，從低端到高端的幾乎所有群體都處于對住房的“饑渴期”。通俗說就是，我國“買得起房”的家庭所占比重遠低于發(fā)達國家，但需要購房或打算購房的家庭所占比重則遠高于發(fā)達國家。

　　從我國過去10年的投資能力、建設(shè)規(guī)模、資金供給等方面因素看，要讓這些需求全部得到滿足，至少需要20年左右的周期。也就是說，每年只能有5%左右的家庭得到改善。這就存在著一個哪些家庭優(yōu)先改善的問題。

　　我們強調(diào)，未來十余年的發(fā)展過程中，在資源配置中繼續(xù)貫徹適度改善優(yōu)先的原則，讓脫困型、適度改善型需求優(yōu)先于享受型、奢侈型需求得到滿足，這是“住有所居”的題中應(yīng)有之義。

　　在“十一五”期間，我國先后出臺了土地供應(yīng)中廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房、小戶型房等四種房用地需占70%的土地政策，對滿足基本住房需求或改善型需求，購置第一套住房的降低契稅的財政稅收政策和實行優(yōu)惠利率的貨幣政策等。

　　當(dāng)需求遠大于供給時，單純市場配置資源的機制一定導(dǎo)致富人的需求總是最先得到滿足，出價最高的需求總是優(yōu)先得到滿足。過去幾年中，推動我國房價過快上漲的基本因素之一，就是供不應(yīng)求下這種價格選擇機制的作用。

　　要體現(xiàn)新形勢下的“住有所居”目標(biāo)，在土地供應(yīng)、財政稅收、信貸資金等方面對適度改善型需求的支持力度不應(yīng)放松。2008年以來，在“擴大內(nèi)需”中作為短期調(diào)控手段實行的階段性優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)成為一項長期堅持的政策。應(yīng)當(dāng)讓規(guī)定“四種房”占地比例、契稅優(yōu)惠和利率優(yōu)惠等政策成為需求方的長期預(yù)期。

　　3、大力發(fā)展多層次的租賃市場。

　　實現(xiàn)“住有所居”的重要途徑是發(fā)展多層次的租賃市場。包括調(diào)整租賃市場的稅負結(jié)構(gòu)，鼓勵居民利用閑置住房資源出租獲利，整治和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租屋，完善對特定群體和特定地區(qū)“貼租”方式的保障政策，發(fā)展公共租賃住房和建立與發(fā)展投資于規(guī)�；�住房租賃的房地產(chǎn)投資基金等�！笆�二五”及到2020年前，我國實現(xiàn)城鎮(zhèn)“住有所居”目標(biāo)，需要在發(fā)展租賃市場和租賃住房上下大功夫。

　　二、力爭戶均90平方米目標(biāo)有限實現(xiàn)

　　比照“全面小康社會”其他方面的生活改善程度，根據(jù)國際經(jīng)驗，考慮住房功能適度改善的技術(shù)性要求等，我們認為，我國城鎮(zhèn)住房定量的理想化目標(biāo)應(yīng)為，到“十二五”期末，城鎮(zhèn)戶均建筑面積80平方米，2020年戶均90平方米。

　　根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2008年底，我國城鎮(zhèn)實有住房建筑面積總量為124億平方米左右，當(dāng)年城鎮(zhèn)常住人口6.07億人(戶籍人口加居住半年以上的常住人口，2008年國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報)，2008年我國真實的城鎮(zhèn)人均住房建筑面積僅為20.5平方米；戶均約60平方米。也就是說，目前我國城鎮(zhèn)居民的居住總水平僅僅達到2007年國務(wù)院27號文件規(guī)定的“經(jīng)濟適用房”標(biāo)準(zhǔn)。

　　這一水平對比改革開放初期的人均5平方米和房改初期10平方米左右的水平有了較大幅度的提高，特別是考慮到最近十年來快速城鎮(zhèn)化的因素，可以說我國住房建設(shè)取得了顯著的成績，房地產(chǎn)業(yè)在其中也發(fā)揮了不可替代的作用。

　　戶均60平方米的居住水平雖然已經(jīng)達到城鎮(zhèn)家庭基本居住需求。但這只是一個初步的“脫困”水平、總體小康的水平。按照全面小康社會的要求，使我國城鎮(zhèn)居民戶均居住水平達到建筑面積90平方米，也即我國目前提倡的小戶型水平作為目標(biāo)是適當(dāng)?shù)摹?/P>

　　戶均90平方米標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以滿足現(xiàn)代都市生活的基本需求，另一方面也將家庭性別、代際等因素考慮進來，既提高了住宅空間的物理屬性，同時也提高了對居民生活的人文關(guān)懷程度。

　　從國民收入水平的角度來說，根據(jù)全面建設(shè)小康社會的發(fā)展目標(biāo)，我國人均國民收入水平將達到5000美元以上，根據(jù)聯(lián)合國人居中心《全球住宅狀況評價》調(diào)查，在這樣收入水平的國家中，人均住房的建筑面積(聯(lián)合國調(diào)查中以使用面積為標(biāo)準(zhǔn)進行評價)約為30平方米。

　　從國民經(jīng)濟的發(fā)達程度來看，到2020年我國將基本實現(xiàn)工業(yè)化，對比其他工業(yè)先進國家的經(jīng)驗，在本世紀90年代，大多先進工業(yè)化國家的人均住房使用面積都在30-45平方米之間。

　　因此，對比國際經(jīng)驗，我國在2020年城鎮(zhèn)人均住房建筑面積的目標(biāo)設(shè)置在32.1平方米，即戶均90平方米的水平是符合社會經(jīng)濟發(fā)展的國際規(guī)律的。

　　特別說明，戶均90平方米僅是一個理論測算值，也是一個理想值。從我國作為發(fā)展中國家的實際國情出發(fā)，“理想化目標(biāo)”和“可能目標(biāo)”之間會存在巨大差距。這是因為，要實現(xiàn)戶均90平方米的目標(biāo)，還需要考慮中長期過程城市綜合承載力的提高速度、這樣大的住房建設(shè)總量所需投資規(guī)模和金融體系風(fēng)險承受能力等方面約束、資源可供量的現(xiàn)實條件、國際及國內(nèi)原材料等大宗商品市場價格波動的情況和國民經(jīng)濟整體防止大起大落和實現(xiàn)平穩(wěn)運行的要求，特別是考慮到我國城鎮(zhèn)居民收入增長的可能性(我國實際上面臨著下一周期購房群體向中低端延伸，從而必定會面臨更尖銳的房價與收入之間的矛盾)，到2015年和2020年，戶均80平方米和90平方米的目標(biāo)只能有限實現(xiàn)。

　　總體看，考慮到種種不確定因素，目標(biāo)設(shè)置為，到2020年達到戶均85平方米，其中70%以上家庭能夠達到戶均90平方米較為穩(wěn)妥。其后再經(jīng)過10年左右的周期，達到戶均90平方米則是可以有較大把握的。

　　三、社區(qū)共享資源的增加要成為住房改善的重點目標(biāo)

　　我國的資源稟賦條件決定，在住房建設(shè)和住房改善的目標(biāo)上，要從室內(nèi)的面積增加更多地轉(zhuǎn)移到室外的配套條件等共享資源的質(zhì)量改善和數(shù)量增加上，要從單純的“住得大”更多地轉(zhuǎn)移到“住得好”方面來。在度過了滿足基本住房需求的“脫困”階段后，到2020年的發(fā)展過程中，在我國城鎮(zhèn)住房目標(biāo)中，要把功能完善、環(huán)境改善等“宜居”性要求放在更加突出的位置。

　　“十二五”到2020年的發(fā)展過程中，住房建設(shè)中要格外注重增加和改善社區(qū)共享資源。在“十二五”到2020年的發(fā)展過程中，要更加重視完善交通、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施條件和商業(yè)服務(wù)、醫(yī)療、教育等配套設(shè)施，提升人居環(huán)境。隨著全面小康社會建設(shè)的深入，對住宅品質(zhì)提升要求的重心將逐漸由“室內(nèi)”轉(zhuǎn)移到“室外”，更多移動到增加共享社區(qū)資源、完善配套設(shè)施、改善居住環(huán)境和提高居住質(zhì)量上來。

　　到“十二五”期末，應(yīng)有60%的城鎮(zhèn)住房可以按照相關(guān)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)享受完整的配套設(shè)施，并能夠享受宜居的室外環(huán)境，到2020年末，該比例應(yīng)達到75%以上。絕大多數(shù)居住區(qū)應(yīng)達到規(guī)劃布局合理、文化特色突出，配套設(shè)施齊全、現(xiàn)代，居住條件舒適、方便、安全，住區(qū)服務(wù)質(zhì)量全面提高，居住區(qū)內(nèi)外環(huán)境清潔、優(yōu)美、安靜，社區(qū)公共服務(wù)便利的標(biāo)準(zhǔn)。

　　作為居住條件改善的目標(biāo)，除了住房的“外部性”條件外，住房本身的質(zhì)量改善也應(yīng)給予高度重視。其中的重點，一是進一步提高住房的成套率。目前我國城鎮(zhèn)住宅成套率為80.6%，有將近20%的住宅沒有達到成套的標(biāo)準(zhǔn)。全面建設(shè)小康社會，標(biāo)志著居住品質(zhì)應(yīng)當(dāng)有較大改善，其中，居住成套的住宅是最基本的要求�？紤]到2020年部分流動人口(主要是進城務(wù)工的農(nóng)民)住房的實際困難情況，我們建議將住宅成套率的目標(biāo)暫定為95%。二是提高住宅的科技含量。在全面建設(shè)小康社會階段，住宅的科技含量亟待提高。節(jié)能省地型住宅方面，在奉行建投資源集約型、環(huán)境友好型社會的今天，尤其是我國土地、能源等資源緊張的情況下，開展住宅建筑節(jié)能，發(fā)展節(jié)能省地型住宅，有利于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，有利于緩解資源緊張的狀況，有利于引導(dǎo)合理的消費觀念。三是住宅產(chǎn)業(yè)化程度有明顯提高。2008年，我國的住宅產(chǎn)業(yè)化率只有20%左右。到2020年，住宅產(chǎn)業(yè)化程度要有較大提高，并初步形成一定的規(guī)模性。

　　四、住房保障體系的重心宜適度上移

　　根據(jù)2007年國務(wù)院24號文件精神，城鎮(zhèn)低收入家庭要納入到住房保障制度的覆蓋范圍之內(nèi)，擴大廉租住房的覆蓋面，規(guī)范和完善經(jīng)濟適用住房制度。另外，根據(jù)黨中央、國務(wù)院2008年底以來的指示，要在2010年內(nèi)解決750萬戶城市低收入家庭和240萬戶林區(qū)墾區(qū)煤礦等棚戶區(qū)居民的住房困難，以及三年內(nèi)分別提供200萬和400萬套實物配租廉租住房和經(jīng)濟適用住房的計劃。到“十二五”初期的2011年，我國既有住房保障制度主體(廉租住房和經(jīng)濟適用住房制度)可以基本實現(xiàn)對城鎮(zhèn)戶籍居民的“應(yīng)保盡保”。作為“十二五”及到2020年的城鎮(zhèn)住房目標(biāo)，應(yīng)包括保障重心適度上移的問題。

　　根據(jù)國際經(jīng)驗和我國的實踐，完善的住房保障體系應(yīng)當(dāng)包括救助(救濟)性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四個層次。這四個層次的“無縫對接”和一定程度的交叉覆蓋，才能真正實現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的目標(biāo)。

　　廉租房就是救助性保障。前期我國已經(jīng)在救助性保障上做出了巨大努力，到“十二五”末期，這一保障層次的發(fā)展任務(wù)將不再是住房保障體系的重心。在2020年的發(fā)展目標(biāo)中，應(yīng)把保障體系的重心適度上移，在完善援助性、互助性和自助性保障上做出更多努力。援助性保障的對象是有一定自我改善能力，但能力不足或嚴重不足的人群。援助的含義是政府通過一定的補貼方式使住房消費能力較低、迫切需要改善的人群及時獲取住房。公共租賃住房、住房補貼、貼租、貼息以及對中小戶型住房和適度改善型需求提供稅賦減免和優(yōu)惠利率等政策，這些都是援助性保障措施。

　　互助性保障的基本形式是公積金。公積金制度在我國實行以來，在保障中低收入群體住房需求方面已發(fā)揮很大作用。目前的問題，一是個人賬戶覆蓋面尚不充分，二是代際互助功能過于弱小。

　　自助性保障就是在政策鼓勵、扶持下自己幫助自己的一種保障方式。目前在我國的住房保障體系中，自住性保障部分尚缺乏制度性的形式。從國外經(jīng)驗看，自助性保障的主要形式是住宅銀行或個人住房儲蓄賬戶。個人自愿存入住宅銀行或住房儲蓄賬戶的錢可以享受減或免個人所得稅的政策優(yōu)惠，但這部分儲蓄的最終用途必須是自住型的住房消費。這種自助性保障方式的實質(zhì)，是政府通過減免稅負的形式提供購房補貼。

　　在保障重心適度上移的條件下，2020年時，城鎮(zhèn)基本住房保障目標(biāo)是，城鎮(zhèn)中住房支付能力不足的住房困難家庭，通過一定時期的輪候，在政府的援助政策下，可以購買或租賃到建筑面積為60-80平方米的住房。在當(dāng)?shù)鼐幼�滿5年以上、家庭兩個月收入不足當(dāng)?shù)仄骄�商品住房銷售價1平方米、且家庭住房建筑面積低于當(dāng)時當(dāng)?shù)仄骄�水�?0%的家庭，保證每年滿足其中的15%購買到政策性保障房(經(jīng)濟適用房、限價房)，或滿足租賃到政府提供(包括政府支持社會提供)的公共租賃住房。

　　五、進城農(nóng)民工住房建設(shè)和中小城鎮(zhèn)住房建設(shè)要列入發(fā)展目標(biāo)

　　1、在未來發(fā)展中，我國住房矛盾將日益集中在城鎮(zhèn)流動人口，特別是進程務(wù)工農(nóng)民(農(nóng)民工)的住房問題上。

　　目前，我國有1.4億農(nóng)民工常年外出務(wù)工，這些農(nóng)民工的住房大多通過集體宿舍(主要是建筑業(yè)和制造業(yè))和租房來解決。據(jù)了解，大部分集體宿舍居住條件相當(dāng)惡劣，其中，建筑業(yè)農(nóng)民工人均住房使用面積不到2平方米；而在租房居住的農(nóng)民工中，絕大多數(shù)都租住在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村以及其他形式的違章“廉租屋”內(nèi)，保守估計，這部分農(nóng)民工超過3000萬人。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，將有越來越多的農(nóng)村剩余勞動力來到城里務(wù)工，而對于在今后十年將占進城務(wù)工人員絕大多數(shù)的“第二代”農(nóng)民工來說，留在大城市中是他們的最終愿望，而這部分人的住房將成為農(nóng)民工諸多問題中的重要方面。目前農(nóng)民工租房主要來源的“城中村”將不會大面積存在，收入微薄的農(nóng)民工們面對城市高昂的居住成本將如何解決住房問題，這將成為我們住房保障制度在今后的全面小康社會建設(shè)中不得不考慮的問題。

　　2、我國住房目標(biāo)還應(yīng)考慮住房建設(shè)的空間分布調(diào)整問題。

　　當(dāng)前，我們城市建設(shè)的資源大多集中于沿海大城市，房地產(chǎn)市場以及住房建設(shè)在這些城市中都取得了較大的成績。然而較高的房價水平和居高不下的生活成本，使許多勞動力都無力在這些城市中購買住房并定居下來，一些援助性的住房保障措施面對高企的房價也只是杯水車薪。同時，許多二線城市及中小城鎮(zhèn)的住房建設(shè)又比較落后，因而這些城鎮(zhèn)也無法承擔(dān)解決這部分勞動力住房問題的責(zé)任。因此，在全面建設(shè)小康社會階段，住房建設(shè)的重心應(yīng)當(dāng)從沿海大城市中轉(zhuǎn)移出來，投向二線城市和中小城鎮(zhèn)，使它們能夠承擔(dān)解決部分中低收入家庭，特別是一些流動人口住房問題的職能。而政府要重點對在這些城市定居的家庭提供住房援助政策，這樣可以使住房保障的支出更有效率。

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