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以“權(quán)力三分”等制度要求，解決權(quán)力過分集中和不受約束的問題
黨的十七大報告在“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”一章中
，以專節(jié)論述完善對權(quán)力的制約和監(jiān)督機制，提出“堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。
《瞭望》新聞周刊獲悉，根據(jù)新的部署，行政管理體制改革總體方案正在加緊研究制定；按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置；按照權(quán)責(zé)一致的原則明確政府及其相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，探索實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一的大部門體制。接受本刊采訪的專家指出，加強對權(quán)力的制約，特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用等關(guān)鍵崗位的監(jiān)督和制約，將成為今后政治體制改革的重要指向之一。
政改始終針對權(quán)力過分集中
推進政治體制改革是改變權(quán)力過分集中和不受約束的重要手段。專家指出，中央始終高度關(guān)注這一問題，并采取了一系列行之有效的措施。
中央黨校教授王貴秀總結(jié)指出，改革開放以來，這方面的改革包括：建立離退休制度，逐步廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，順利實現(xiàn)新老交替，不斷增強黨和國家的生機和活力；為著手解決黨政不分，取消黨與政府重疊的“對口部”，并一度減少黨政（政府）兼職；不斷完善人大制度，充分發(fā)揮其職能特別是立法職能，加強民主法制建設(shè)；多次進行機構(gòu)改革和行政體制改革，實行公務(wù)員制度；大力推進司法制度改革；不斷完善多黨合作制度，發(fā)揮各民主黨派參政議政的職能和作用；不斷探索和推進干部人事制度改革；探索和建立村民自治制度，加強基層民主建設(shè)；從多方面探索和建立健全反腐倡廉機制，加強民主監(jiān)督；努力探索執(zhí)政黨自身建設(shè)的規(guī)律和依法執(zhí)政的方式，等等。
我國近30年來推行政治體制改革，一向持積極、慎重、有序的態(tài)度。表現(xiàn)在具體方式上，即是廣泛的基層試點。據(jù)悉，在過去一段時間，我國所有政治體制改革，包括干部人事制度改革、公推直選等，均在縣（市）或以下進行過試點。
與此同時，最近幾年，我國政改的發(fā)力點逐漸上移。如對黨內(nèi)民主，中央在建立起中央政治局向中央委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督制度后，十七大又進一步規(guī)定地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督；擴大政治局委員預(yù)備人選的范圍，且媒體對此作了公開報道。這表明，政治體制改革和民主建設(shè)呈現(xiàn)“上下呼應(yīng)”的新態(tài)勢。
對政改的另一個促進，在于保持較為寬松的輿論環(huán)境。十六大以來，對政治建設(shè)的討論更加充分，一定范圍內(nèi)引發(fā)了各種不同思想觀點的表達和爭論。對此，黨的決策層采取了相當(dāng)寬容的態(tài)度。王貴秀教授認為，這對發(fā)展政治民主，促進社會和諧有著積極的建設(shè)性作用。
專家普遍指出，隨著十七大報告所說“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”的制度化、規(guī)范化和貫徹落實，自由寬松、民主討論的環(huán)境定將得到鞏固和進一步發(fā)展。
權(quán)力高度集中現(xiàn)象仍然存在
專家們注意到，十七大前后的一系列重要會議，乃至最近召開的中央經(jīng)濟工作會議上，都將“權(quán)力過分集中和不受約束”作為著力解決的主要問題之一。
本刊記者采訪的相關(guān)專家指出，黨中央雖然一再反對個人說了算，也采取了不少措施，但在一些黨組織內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者個人集權(quán)的問題依然存在。最突出的表現(xiàn)是，鄧小平當(dāng)年所概括的“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個人專斷的實質(zhì)”這一痼疾依然如故，在一定范圍內(nèi)還在加劇。王貴秀教授將其概括為以下幾個方面：
黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制關(guān)系不順。按照黨章規(guī)定，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“代表大會－全委會－常委會”，但在實際運行中卻變成了“書記－書記辦公會－常委會－全委會－代表大會”，使黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系模糊。因此，應(yīng)積極探索修改地方黨委工作條例（試行）、取消書記辦公會。
民主集中制未盡落實，仍然存在“先民主，后集中”與“先集中，后民主”現(xiàn)象。民主集中制的本義是“民主的集中制”，以與“專制的集中制”相區(qū)別。把民主集中制肢解成“民主”與“集中”兩半，以致可以或先或后運行的兩段，是對民主集中制的嚴重誤解。在實踐中，無論是“先民主后集中”還是“先集中后民主”，委員至多只有發(fā)言權(quán)，只有書記才擁有拍板權(quán)。這就破壞了決定重大問題“一人一票”的民主集中制原則，使黨的委員會制變成了“一長制”。
在黨的委員會內(nèi)部，委員的民主權(quán)利缺乏制度保障。黨委在實際運行中，往往按書記的意圖作出決定，以致在有的地方常委會上，那些不是書記、副書記的常委幾年來竟然沒有一個人說過一句話，謂之“啞吧常委”現(xiàn)象。十七大提出“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用”，“反對和防止個人和少數(shù)人專斷”，旨在解決這個問題。
書記被稱為“一把手”、“班長”不正常。這實際意味著書記在黨內(nèi)的職務(wù)、身份、地位特殊，具有高于其他委員、常委的特權(quán)。這是與黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制和黨內(nèi)民主相違背的一種常見的個人集權(quán)現(xiàn)象。全國黨建研究會副會長蔡長水教授表示，在黨內(nèi)，黨員同志都是平等的，書記就是“黨委書記”或者“黨內(nèi)主要負責(zé)人”。把書記稱為“一把手”，隱含著“下級”對“上級”的示好和奉承，助長了權(quán)力的過分集中和不受約束。他同時分析，現(xiàn)在的某些做法比如“一把手負責(zé)制”，實際上加劇了“一把手”權(quán)力更加集中的趨勢。
制約權(quán)力過分集中是共識
有關(guān)專家一致認為，胡錦濤在十七大報告中提出“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”，“積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)”，就是要解決“權(quán)力過分集中和不受約束”這個深層次難題。
今年3月，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議記者招待會上答中外記者問時指出：“造成腐敗的原因是多方面的，其中最為重要的一點，就是權(quán)力過分集中，而又得不到有效的制約和監(jiān)督�！薄巴七M政治體制改革。減少權(quán)力過分集中的現(xiàn)象�！�
針對十七大報告提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，蔡長水教授表示，解決權(quán)力過分集中，必然要實現(xiàn)權(quán)力的適度分解和互相制衡。目前，同級黨委的紀委如何監(jiān)督書記、規(guī)范界定書記和行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)范圍等問題，迫切需要從體制上加以破解。
十七大報告指出，“人民民主是社會主義的生命�！边@是在我黨歷史上第一次把“人民民主”提升到社會主義的“生命”的高度，深刻揭示了人民民主與社會主義的內(nèi)在的本質(zhì)的有機聯(lián)系。
王貴秀教授分析，一個時期以來，在有關(guān)民主問題的討論中，有把社會主義民主誤讀為“為民作主”、“新權(quán)威主義”、“精英主義”的傾向，從而模糊了“人民當(dāng)家作主”這一社會主義民主的本質(zhì)。
他認為，在中國，始終要堅持“人民當(dāng)家作主”這個根本。比如在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一中，人民當(dāng)家作主是出發(fā)點和歸宿，最為根本；黨的領(lǐng)導(dǎo)是其政治保證，服從和服務(wù)于人民當(dāng)家作主；依法治國是其法治保證，也是服從和服務(wù)于人民當(dāng)家作主的。
中央黨�？茖W(xué)社會主義教研部主任嚴書翰教授表示，不斷擴大人民民主是解決權(quán)力過分集中的治本之道。一方面，更加突出黨員的主體地位，充分發(fā)揮黨代表作用，不斷擴大選舉民主范圍，通過擴大黨內(nèi)民主加大對權(quán)力的監(jiān)督和制約，可以在很大程度上解決權(quán)力過分集中的問題。
另一方面，權(quán)力的過分集中也體現(xiàn)在政府的職能設(shè)置上。在下一步的行政管理體制改革中，要更加科學(xué)地將職能部門的事權(quán)和權(quán)力合理配置、清晰劃分，按照市場經(jīng)濟的要求，按照“權(quán)力三分”的原則，將一些相應(yīng)的權(quán)力還給社會、還給群眾，實現(xiàn)權(quán)力的適度分解，并將其制度化。
黨內(nèi)民主是重要途徑
專家們分析認為，發(fā)展黨內(nèi)民主，將成為政治體制改革和民主政治建設(shè)的重點或突破口、切入點。王貴秀教授認為，在諸多方案中，以發(fā)展黨內(nèi)民主為突破口，符合我們的黨情國情，是最佳選擇。
首先，中國共產(chǎn)黨作為工人階級和中華民族的先鋒隊，其組織本身理應(yīng)是“完全民主的”。共產(chǎn)黨率先進行自身的改革，實現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化，以此帶動和促進整個改革和社會主義民主建設(shè)，完全在情理之中，也更能體現(xiàn)黨的先進性。
其次，中國共產(chǎn)黨擁有7300多萬黨員，占全國總?cè)丝诘膶⒔?0%。其中，雖然也有一些黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在這樣那樣的問題，但這并不能改變在總體上遠比其他人群的政治素質(zhì)和思想文化程度要高得多的事實。而且，黨具有嚴密的組織系統(tǒng)和統(tǒng)一的紀律。因此，率先實行黨本身的改革，積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)，條件要有利得多，困難、阻力乃至風(fēng)險也會小得多。
第三，把發(fā)展黨內(nèi)民主作為政治體制改革的突破口，率先積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)，使廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮和保障，在各個方面確實能夠起先鋒模范作用。這必然會使黨在人民群眾中的威信大為提高。在這種情況下，推進后續(xù)的其他方面的改革，就會順利得多。
再有，由于我們黨在國家和社會中處于執(zhí)政地位和發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)作用這種特殊性所決定，從改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制入手，大力發(fā)展黨內(nèi)民主，對整個改革和人民民主的發(fā)展，必然會產(chǎn)生強大的驅(qū)動力，起到很好的示范和帶動作用。
特別值得關(guān)注的是，十七大報告確立了黨員在黨內(nèi)的“主體地位”，這就意味著黨員是黨內(nèi)的主人，這也是黨內(nèi)民主的實質(zhì)與核心。這是對十六大報告提出的發(fā)展黨內(nèi)民主“以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)”所作的進一步升華。（記者 楊琳） |
