日前,清華大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究》報(bào)告,將研究主體定位在了比省級(jí)財(cái)政更為細(xì)化的市政府:據(jù)當(dāng)前可獲得信息最近、最完整的2010年數(shù)據(jù)顯示,81個(gè)市政府,達(dá)到全國(guó)財(cái)政透明平均水平的僅43%。即使將平均水平作為及格線,多數(shù)市政府“不及格”;如果按照“60分及格”的標(biāo)準(zhǔn),則僅有7個(gè)城市過線,及格率僅為8.6%。(《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》6月12日)
“制之有衡,行之有度”,“沒有規(guī)矩,不成方圓”。制度是一切管理的基石和保障,要實(shí)現(xiàn)有效的管理,必須首先建章立制。我國(guó)目前還缺乏專門的財(cái)政透明法律和制度,一方面是財(cái)政透明度低下、不及格的根本原因,另一方面也是各種政府財(cái)政透明度排行研究結(jié)論,差異較大、引不起應(yīng)有重視的重要原因。如何打造透明財(cái)政,對(duì)我國(guó)來說,或許還處于摸索階段,但國(guó)外已經(jīng)比較成熟了,完全可以在借鑒的基礎(chǔ)上,制度先行。
隨著民主法治的發(fā)展,特別是政府越來越多地需要通過資本市場(chǎng)發(fā)債融資,讓越來越多的人認(rèn)識(shí)到,建立財(cái)政民主機(jī)制,向公眾公開所有的政府財(cái)務(wù)信息,管住政府的錢袋子,不僅是政府對(duì)公眾的責(zé)任與義務(wù),更是公眾監(jiān)督各級(jí)政府權(quán)力行使、發(fā)債融資是否成功的根本之處,而建立財(cái)政民主機(jī)制的基礎(chǔ),就是實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明。因此,20 世紀(jì) 90 年代以來,多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和越來越多的發(fā)展中國(guó)家,開始將政府公共治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升財(cái)政透明度方面,并通過專門的立法規(guī)定加速推進(jìn)。
以美國(guó)為例,政府財(cái)政透明度也是一個(gè)逐步提高的過程。早在1948年,就成立了全國(guó)政府會(huì)計(jì)委員會(huì),建立了統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),并在此后的幾十年里,不斷與時(shí)俱進(jìn)地修正。后來,又允許標(biāo)準(zhǔn)普爾、莫迪投資、菲奇信用等評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),對(duì)政府財(cái)政信用進(jìn)行評(píng)級(jí)。因此,從上個(gè)世紀(jì)50年代開始,美國(guó)各級(jí)政府就開始了公開發(fā)布財(cái)政信息,但由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,政府財(cái)政信息透明還是零散的、不系統(tǒng)的。
到了2006年,現(xiàn)任美國(guó)總統(tǒng)、時(shí)任參議員的奧巴馬,牽頭發(fā)起通過了《聯(lián)邦資金責(zé)任透明法案》,詳細(xì)規(guī)定了政府公開財(cái)政使用情況的范圍,構(gòu)建了美國(guó)政府財(cái)政公開的門戶網(wǎng)站。這個(gè)法案的通過,大大推進(jìn)了美國(guó)財(cái)政透明程度,也為奧巴馬贏得了良好政治聲譽(yù),所建設(shè)的政府財(cái)政公開的門戶網(wǎng)站,也獲得了“財(cái)政搜索引擎”的美譽(yù)。但是,2010年10月,美國(guó)政府還是爆出了揮霍公款的丑聞,美國(guó)總務(wù)管理局的300名公務(wù)員,不僅跑到賭城拉斯韋加斯開會(huì),而且三天花掉了82.2萬美元。
全社會(huì)再一次對(duì)政府公開的財(cái)政信息進(jìn)行過濾、分析和比較,結(jié)果發(fā)現(xiàn)根本原因不在于有沒有公開,而在于公開的數(shù)據(jù)沒有解決有效性的問題,官員和政府可以通過“技術(shù)手段”,蒙蔽公眾。于是美國(guó)國(guó)會(huì)在2011年6月又提出了《數(shù)字責(zé)任和透明法案》,對(duì)各個(gè)部門的數(shù)據(jù)定義、上報(bào)的格式和數(shù)據(jù)粒度進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定,并擬成立一個(gè)實(shí)體委員會(huì),專門負(fù)責(zé)財(cái)政信息的公開工作。
我國(guó)的透明財(cái)政建設(shè),近幾年已經(jīng)有了很大的進(jìn)步,特別是2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》頒布之后,在一定程度上將財(cái)政信息從所謂的“國(guó)家秘密”中解放出來了。但是,對(duì)透明財(cái)政的認(rèn)識(shí)還很落后,大多還停留在“陽光是最好的防腐劑”的層面,在具體的操作上,頂層制度設(shè)計(jì)幾乎還是空白,對(duì)我們需要一個(gè)什么樣的“透明財(cái)政”還沒有明確的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn),離民主化、法制化還很遠(yuǎn)。
多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和越來越多的發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)財(cái)政透明的實(shí)踐表明,制度先行是最重要的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)我國(guó)來說,一是加強(qiáng)政府財(cái)政透明的“頂層制度設(shè)計(jì)”,制定全面、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn),規(guī)劃建設(shè)的時(shí)間表;二是立法保障,迫使各級(jí)政府由被動(dòng)透明變成主動(dòng)透明;三是建立考核和問責(zé)機(jī)制,增強(qiáng)建設(shè)透明財(cái)政的動(dòng)力。(賤言獻(xiàn)車)