在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中,一個重要的內(nèi)容是“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”。城鄉(xiāng)一體化是一項國家基本戰(zhàn)略,同時也是“二次改革”的一個基本目標,它事關(guān)社會公平正義,更事關(guān)國家的發(fā)展后勁。事實上,無論是國家糧食安全,還是土地資源、人口資源、勞動力資源等一些重大問題的解決最終都取決于城鄉(xiāng)一體化改革的成敗。

　　就法律制度而言,在城鄉(xiāng)一體化改革中起至關(guān)重要作用的就是土地管理法。我們說法律制度對改革起到的是保障和支撐的作用,但就我國土地管理法目前的現(xiàn)狀來說,恐怕還很難做到這一點。如果不依照改革的基本思路盡快修訂法律的話,不但不會起到保障的作用,相反還可能會成為改革的阻礙。

　　1986年6月,全國人大審議通過了我國的土地管理法,這部法律從醞釀到頒布,僅僅用了三個月的時間,不能不說這部法律是為了解決當(dāng)時我國亂占濫用土地的應(yīng)急之作。此后土地管理法根據(jù)憲法的修訂做了三次修改。對于目前正在醞釀中的第四次修改來說,小修小補已經(jīng)解決不了我國當(dāng)前土地管理中所面臨的根本問題,必然要經(jīng)歷一場大修。

　　其實,關(guān)于土地管理法的修改各界已經(jīng)討論很久了。2012年年底,備受關(guān)注的土地管理法修正案提請全國人大常委會審議,很多人對修正案抱有很大的期望,但結(jié)果卻是虛晃了一槍,修正案未獲通過,而且隨后,國務(wù)院農(nóng)村集體土地征收條例也胎死腹中。

　　土地管理法修改一波三折,一方面是因為土地管理法作為一部國家基本法律,與憲法、物權(quán)法、民法等法律密切相關(guān),牽一發(fā)而動全身,其修改必須和這些法律協(xié)調(diào)一致,否則會出現(xiàn)比較嚴重的法律沖突。另一方面是因為土地管理法與我國農(nóng)村改革密切相關(guān),改革目標不確定,沒有形成基本的共識,單獨法律的修改很難取得突破。

　　土地管理法的修改涉及到兩個核心問題:第一,法律是要推進城鄉(xiāng)一體化,還是維持現(xiàn)有的二元結(jié)構(gòu)。土地管理法對我國土地進行了國有土地和集體土地的劃分,據(jù)此規(guī)定,集體所有的土地只有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后,才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國家壟斷土地使用權(quán)交易的一級市場,政府對農(nóng)民集體所有土地“先征后讓”。所以,學(xué)界認為,集體土地所有權(quán)的權(quán)能具有不完全性。這種不完全性導(dǎo)致農(nóng)村土地在市場化過程中面臨諸多難以逾越的鴻溝。

　　習(xí)近平同志在《決定》的說明中談到,改革開放以來,我國農(nóng)村面貌雖然發(fā)生了翻天覆地的變化,但是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變,城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn),根本解決這些問題,必須推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。那么根據(jù)城鄉(xiāng)一體化目標,土地管理法的修改理應(yīng)在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,在推進土地流轉(zhuǎn)上為集體土地松綁,更多地為土地流轉(zhuǎn)提供機會和可能。

　　第二,《決定》提出,要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,那么,法律如何賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利是一個非常重要的法律概念,但是在我國現(xiàn)行法律中農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利卻十分模糊。相反,這一概念大多出現(xiàn)在黨和政府的相關(guān)文件中。

　　2012年全國“兩會”的政府工作報告明確提出,“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,任何人都不能侵犯”。但是這三大權(quán)利在我國的土地管理法中始終是語焉不詳,無論是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)還是房屋產(chǎn)權(quán)都不明確,而主要原因還是在于我國土地的二元化管理。在法律上,土地集體所有的表述不清,集體和農(nóng)戶之間的權(quán)利邊界一直都處于含混狀態(tài)。這種不清晰嚴重影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),更使得農(nóng)民在拆遷和征地過程中的合法權(quán)利得不到有效保護。

　　在這種情況下,土地管理法的修改要從明確農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)入手,在保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利,保障農(nóng)戶用益物權(quán)上下功夫,推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,讓農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)由虛變實,由理論上的概念變成切實可操作的具體手段。

　　2012年年底提交的土地管理法修正案未獲通過,有專家說主要原因是一些法理性的問題尚未厘清,而《決定》給厘清這些法理性問題提供了一個藍本。法律是黨和人民意志的體現(xiàn),土地管理法的修改既要及時把黨的改革目標和方向以法律的形式固定下來,又要及時把社會實踐中的成功探索和經(jīng)驗上升為法律,只有如此,我們的法律才能成為改革的動力,才能讓法治為改革護航。（燁泉）