對農(nóng)地法律制度的完善,應(yīng)當(dāng)注重堅持以人為本,從倡導(dǎo)不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權(quán)力濫用、還權(quán)于民。也就是說,農(nóng)地問題立法應(yīng)突出農(nóng)民的主體意識,發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智,使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定,給他們以充分的選擇權(quán);將涉及農(nóng)地權(quán)利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案;以農(nóng)民為價值依歸,在法律上予以相同對待,促使農(nóng)民的各種合法權(quán)益得以實現(xiàn),使得“物盡其用、地盡其利”。
———陳小君
對話人:
法制日報記者胡新橋 余飛
中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負(fù)責(zé)人、中南財經(jīng)政法大學(xué)副校長陳小君
對話動機:
最新消息稱,2010年中央一號文件已經(jīng)定稿,依然圍繞“三農(nóng)”問題展開。算上這份文件,中央已連續(xù)七年以“一號文件”的形式出臺強農(nóng)惠農(nóng)措施,“三農(nóng)”問題的解決漸入佳境。
中南財經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)村土地法律制度研究中心自2007年始在全國10省的田間地頭進(jìn)行調(diào)研。至今,該中心已收集到當(dāng)代中國農(nóng)民土地權(quán)利的大量樣本和調(diào)研數(shù)據(jù)。
在強調(diào)強農(nóng)惠農(nóng)的時代背景下,當(dāng)代中國農(nóng)民最需要解決哪些問題?農(nóng)民賴以生存的耕地如何進(jìn)一步得到保護(hù)?就這些問題,記者與中南財經(jīng)政法大學(xué)副校長、中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負(fù)責(zé)人陳小君展開了對話。
□對話
兩項重要物權(quán)最需要立法完善
記者:今年的中央一號文件將連續(xù)第七次聚焦“三農(nóng)”問題已無懸念。近年來,中央出臺的諸多舉措,如農(nóng)業(yè)稅取消、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費免除、新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面覆蓋、農(nóng)村最低生活保障制度等等,正在逐步解決9億農(nóng)民的一系列生活和發(fā)展的問題。通過調(diào)研,您覺得在這些問題得到解決后,農(nóng)民最需要的權(quán)利有哪些?這些權(quán)利在現(xiàn)實中都能得到保障嗎?
陳小君:通過調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn),農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩項重要物權(quán)。這兩個權(quán)利看起來普遍,但實際上內(nèi)容非常豐富,包含了很多具體的權(quán)利元素。
就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而言,農(nóng)民迫切需要的是能夠自主、穩(wěn)定地行使權(quán)利。土地承包經(jīng)營自主權(quán)體現(xiàn)在很多方面,比如自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利,根據(jù)2007年至2008年對10省調(diào)查的情況來看,農(nóng)民希望承包地能夠采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式流轉(zhuǎn),一些地方的農(nóng)民甚至希望承包地能夠入股,還有一些地方的農(nóng)民希望承包地以抵押的方式流轉(zhuǎn)。
在宅基地使用權(quán)方面,對這項權(quán)利的流轉(zhuǎn)急需法律加以規(guī)制。2009年我們在對四省的農(nóng)地法律制度調(diào)查中了解到,與城鎮(zhèn)較臨近的地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為突出,而在較偏遠(yuǎn)的地區(qū)就基本上沒有這種現(xiàn)象。雖然國家的政策法規(guī)一直禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn),但在城鄉(xiāng)接合部,這種現(xiàn)象很難避免。在城市房價不斷高漲的情況下,城鎮(zhèn)居民普遍看好郊區(qū)農(nóng)村宅基地的較低價格,盡管法律明確禁止,但隱性的宅基地流轉(zhuǎn)市場仍然存在。通過進(jìn)一步訪談我們發(fā)現(xiàn),由于城鎮(zhèn)居民獲得的農(nóng)村宅基地和房屋缺乏法律依據(jù),雙方的權(quán)益都不能得到有效保護(hù),很容易產(chǎn)生糾紛,而且矛盾還不好化解。
總體來說,土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實中得到了較好的保障,但并不是說不存在問題。比如,農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化導(dǎo)致土地權(quán)益受損的情況較為普遍。另外,農(nóng)民的承包地、宅基地因征收等原因?qū)е聶?quán)利受損以及補償不到位的情況也比較突出。這些問題在當(dāng)前情況下,有法律層面、制度層面和經(jīng)濟(jì)層面等多個方面的原因,可以說保障還有一定的缺失。
記者:您剛才提到,對農(nóng)民迫切需要的權(quán)利的保障還有一定的缺失,可以具體分析一下其中的原因嗎?這種缺失可以通過什么辦法來彌補?
陳小君:從法律層面來看,土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在物權(quán)法中有規(guī)定,但還不完善,欠缺體系性。比如,對于關(guān)系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權(quán),物權(quán)法里只有寥寥四條,基本上沒有對權(quán)利進(jìn)行細(xì)致規(guī)范,而應(yīng)參照適用的土地管理法也沒有相應(yīng)的規(guī)范,致使相關(guān)領(lǐng)域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在?梢哉f,法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權(quán)利實現(xiàn)的主要原因。
此外,農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障還有制度層面的原因,如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的市場機制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不僅需要供需雙方,而且還需要有一定的中介機構(gòu)來引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但從目前的實際情況來看,中介機構(gòu)還比較缺乏,而且也沒有得到農(nóng)民的信賴。還有,在承包地、宅基地的征收方面,怎樣制定一個比較合理的補償標(biāo)準(zhǔn)沒有制度保障,農(nóng)民很少有參與權(quán)。
社會因素也是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利保障不到位的原因之一。如集體經(jīng)濟(jì)組織功能缺位,農(nóng)民個體較為分散,權(quán)利得不到有力維護(hù)。另外,社會因素還體現(xiàn)在農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化而導(dǎo)致的土地承包權(quán)益受損方面。雖然法律規(guī)定了男女平等,而且婦女地位得到了很大提高,但由于我國婚嫁制度的原因造成了隱性的性別歧視,“出嫁女”的土地承包經(jīng)營權(quán)受到損害的情況比較常見。
要解決這些問題,就必須系統(tǒng)梳理研究農(nóng)村土地權(quán)利體系,有針對性地完善土地法律法規(guī),并制定相應(yīng)的適應(yīng)市場機制的各項經(jīng)濟(jì)制度。另外,完善農(nóng)民土地權(quán)利的訴訟糾紛解決機制與調(diào)解、仲裁等糾紛解決機制,為農(nóng)民實際上擁有的各種土地權(quán)利提供充分且及時的救濟(jì),也是在農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)方面一個不可忽視的因素。
農(nóng)村地權(quán)糾紛救濟(jì)渠道仍存障礙
記者:近幾年來,農(nóng)地糾紛日益增多,使得農(nóng)村成為當(dāng)今社會矛盾和沖突最為集中的地方。您剛才提到,要為農(nóng)民實際上擁有的各種土地權(quán)利“提供充分且及時的救濟(jì)”,是不是可以這么理解,目前的救濟(jì)途徑并不是很暢通?對于完善農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)制度,您又有何建議?
陳小君:從目前情況看,民間力量、政府部門和司法機構(gòu)都可以作為農(nóng)村地權(quán)糾紛解決的途徑。這里既包括行政機關(guān)和司法機關(guān)等擁有國家公權(quán)力的主體,還包括仲裁機構(gòu)、自治組織等。在整個救濟(jì)系統(tǒng)中,包括私力型、公力型和社會型三種地權(quán)救濟(jì)類型,形成了和解、調(diào)解、仲裁、訴訟和行政復(fù)議等多元救濟(jì)途徑。正是由于各種地權(quán)糾紛救濟(jì)形式各具優(yōu)點和特色,所以農(nóng)民對地權(quán)救濟(jì)選擇較為寬廣和自由。
但是,這樣的多元救濟(jì)模式在實踐中并未完全發(fā)揮出功效,在農(nóng)地權(quán)益糾紛救濟(jì)實踐中遭遇了一定的阻礙。究其原因,主要有兩方面:一是仲裁制度的缺失與陌生影響了農(nóng)民的選擇;二是法律救濟(jì)成本過高和制度功能未能有效發(fā)揮作用。
完善農(nóng)村地權(quán)糾紛法律救濟(jì)制度,可以從以下幾個方面改進(jìn):
適當(dāng)擴(kuò)大法院的受案范圍,盡可能將各種地權(quán)糾紛納入訴訟解決機制之中,以發(fā)揮司法作為實現(xiàn)正義的最后一道防線的功能;
對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度加以完善,使其成為純粹的民商事仲裁,凸顯農(nóng)村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性;
無論是訴訟還是仲裁,均應(yīng)當(dāng)考慮對糾紛當(dāng)事人實行不收費或者少收費的制度設(shè)計,降低農(nóng)民尋求救濟(jì)的成本;
提高基層政府和基層法院解決農(nóng)村地權(quán)糾紛的公信力,提升糾紛處理者的素質(zhì),加強法律知識與法律意識的培養(yǎng),為法律救濟(jì)機制的有效運行提供人才的支持,切實保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的實現(xiàn)。
耕地保護(hù)現(xiàn)狀仍不容樂觀
記者:在全國農(nóng)村工作會議上,“要堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”被再次重申。您認(rèn)為,目前耕地保護(hù)中存在的突出問題是什么?如何才能做到“嚴(yán)格”保護(hù)耕地?
陳小君:從調(diào)研情況來看,目前耕地保護(hù)的現(xiàn)狀不容樂觀。在我們課題組2007年至2008年對全國10個省份的農(nóng)村進(jìn)行的調(diào)查問卷中,有23%的受訪農(nóng)戶表示耕地正在逐漸減少。
造成這一現(xiàn)狀的原因是多方面的,比如不規(guī)范的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,不少地方盲目占用耕地植樹、植果,在耕地里挖塘養(yǎng)魚,搞禽畜養(yǎng)殖基地,有的甚至不惜占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
從上述實地調(diào)查數(shù)據(jù)的研究來看,在取消農(nóng)業(yè)稅后,顯性的耕地拋荒現(xiàn)象雖然仍然存在,但受訪農(nóng)戶普遍反映該情形并不嚴(yán)重,目前較為突出的是隱性拋荒(如承包地種一季,閑置一季)和變相拋荒(如在承包地上種植樹木,以便今后不再耕種)的現(xiàn)象。而且,違法占用耕地問題還在一定范圍內(nèi)存在,不少地方都存有在耕地上建窯、建墳和建房的現(xiàn)象,有的地方還存在在耕地上挖砂采石、采礦取土的情形。
此外,在一些城鄉(xiāng)接合部,建設(shè)用地占用耕地的現(xiàn)象也較為突出,其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事業(yè)之名的建設(shè)項目,也包括一些房地產(chǎn)開發(fā)項目。隨著城市化工業(yè)化進(jìn)程的加快,這一占用耕地的勢頭也有進(jìn)一步蔓延的趨勢。
要做到嚴(yán)格保護(hù)耕地,得做到四個“必須”:
執(zhí)法須嚴(yán)。監(jiān)管部門必須嚴(yán)格履行職責(zé),嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地現(xiàn)象,加大對違法占用耕地行為的懲處力度;
規(guī)劃須落實。各地方在國家土地利用總體規(guī)劃下編制各個地方土地利用規(guī)劃,確保耕地保護(hù)質(zhì)量不變和耕地總量保持動態(tài)平衡,協(xié)調(diào)并平衡“建設(shè)”與“吃飯”之間的用地矛盾,使土地利用符合國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的需要;
利益須平衡。加大補償耕地的力度和資金投入,堅決落實耕地“占一補一”制度,對非農(nóng)建設(shè)占用耕地按“占多少,墾多少”的原則進(jìn)行補償,保護(hù)現(xiàn)有地面積長期穩(wěn)定,總量平衡;
認(rèn)知須提升。充分認(rèn)識嚴(yán)格耕地保護(hù)對國家和對地方發(fā)展的長遠(yuǎn)意義。
農(nóng)地立法應(yīng)“還權(quán)于民”
記者:您帶領(lǐng)的課題組對農(nóng)地問題立法進(jìn)行了將近8年的集中研究,您認(rèn)為,農(nóng)地問題立法應(yīng)該以什么為宗旨?目前哪些農(nóng)地問題應(yīng)當(dāng)加快立法進(jìn)程?
陳小君:對農(nóng)地法律制度的完善,應(yīng)當(dāng)注重堅持以人為本,從倡導(dǎo)不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權(quán)力濫用、還權(quán)于民。也就是說,農(nóng)地問題立法應(yīng)突出農(nóng)民的主體意識,發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智,使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定,給他們以充分的選擇權(quán);將涉及農(nóng)地權(quán)利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案;以農(nóng)民為價值依歸,在法律上予以相同對待,促使農(nóng)民的各種合法權(quán)益得以實現(xiàn),使得“物盡其用、地盡其利”,讓土地能夠提供最多的產(chǎn)出,農(nóng)民也因此獲得更多的利益。以此為基礎(chǔ),從而構(gòu)造促進(jìn)農(nóng)村社會持續(xù)發(fā)展、保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長、解決農(nóng)民生活貧困的社會秩序。
物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)都從不同角度對農(nóng)地問題進(jìn)行了規(guī)范,因此,根據(jù)我國國情對當(dāng)前農(nóng)地權(quán)利予以體系化構(gòu)建是當(dāng)前農(nóng)地立法完善的前提:
在具體制度設(shè)計上應(yīng)以法律的形式明確農(nóng)民集體獨立的民事主體地位,通過限制國家權(quán)力不當(dāng)介入農(nóng)地處分權(quán)的運行,而使農(nóng)民集體成為真正的所有權(quán)人,從而克服農(nóng)民集體所有的缺陷;
逐步強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力,對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和程序予以規(guī)范,并建立完善的配合土地承包經(jīng)營權(quán)且有利于土地效益增長、農(nóng)民持續(xù)增收和集體發(fā)展壯大的良性流轉(zhuǎn)制度;
規(guī)范宅基地的初始取得,強化其合法使用權(quán),在宅基地流轉(zhuǎn)中契合自由與限制的價值目標(biāo);
對地役權(quán)與自留地、自留山使用權(quán),應(yīng)從保守的制度立場轉(zhuǎn)至開放的立法姿態(tài)。設(shè)計地役權(quán)主體如何確定、地役權(quán)公示、有償設(shè)定地役權(quán)時的費用分擔(dān)和分享問題,以及當(dāng)事人雙方協(xié)商不成或處于僵局時的補救方案等問題。同時,構(gòu)建合理的自留地、自留山使用權(quán)制度,彌補當(dāng)前的立法缺失;
對于農(nóng)地登記制度,應(yīng)從行政管理手段過渡到物權(quán)的公示公信,進(jìn)一步強化農(nóng)地登記制度的物權(quán)效力,并將登記對抗主義逐步向登記生效主義轉(zhuǎn)變;
嚴(yán)格界定土地征收的公共利益范圍,完善征收程序,同時應(yīng)依法擴(kuò)大征收客體,并完善補償標(biāo)準(zhǔn);
進(jìn)一步完善農(nóng)地救濟(jì)制度,暢通合法的救濟(jì)渠道,從而保障農(nóng)民特別是農(nóng)村婦女的合法權(quán)益。
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